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環(huán)保PPP發(fā)展仍需穩(wěn)步向前
來(lái)源：未知 日期：2016-01-05 點(diǎn)擊：次
不久前財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本(PPP)合作示范項(xiàng)目的通知》(下文簡(jiǎn)稱《通知》)將在2016年1月1日開始執(zhí)行。經(jīng)過(guò)專家評(píng)審，確定了206個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)76項(xiàng)，投資額達(dá)1094.34億元。伴隨著十八屆五中全會(huì)將加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)首次寫入“十三五”規(guī)劃，大量的資金投入也將成為必然，而PPP項(xiàng)目的引進(jìn)將會(huì)對(duì)較大的環(huán)保資金壓力起到緩解作用。
投資需求仍很大
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院曾測(cè)算，預(yù)計(jì)“十三五”期間環(huán)保投入將增加到每年2萬(wàn)億元左右，“十三五”期間對(duì)社會(huì)環(huán)保總投資需求超過(guò)17萬(wàn)億元。如果測(cè)算接近實(shí)際的話，那么此次發(fā)布的《通知》中提到的投資額度，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足需求。
對(duì)此，接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的中投顧問(wèn)環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣，未來(lái)發(fā)展?jié)摿Υ螅Ｊ毓烙?jì)需要的投資額度能夠達(dá)到4萬(wàn)億元左右，有望成為新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。1094.34億元，相對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場(chǎng)潛力而言，并不足夠。但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟，并不能一蹴而就，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入的加大，能帶動(dòng)更多的民間資本進(jìn)入該市場(chǎng)。
在市場(chǎng)的需求仍然很大的情況下，目前社會(huì)資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目的投資熱情到底如何?
對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員常紀(jì)文對(duì)本報(bào)記者表示，目前社會(huì)資本對(duì)于環(huán)保PPP項(xiàng)目的投資熱情存在兩極分化，一種是技術(shù)力量、資本雄厚的大企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目投資熱情比較高，另一種是小企業(yè)由于能力所限，處于有心無(wú)力的狀態(tài)。
他認(rèn)為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因有三方面，一是環(huán)保PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)太低，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一些項(xiàng)目的相對(duì)高成本會(huì)造成企業(yè)入不敷出，小企業(yè)很難承受;二是環(huán)保類PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也很大，會(huì)面臨政府的違約，例如污水處理，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入開展，污水的總量會(huì)逐漸減少，政府能否按照契約精神履行合同?小企業(yè)對(duì)于抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱;三是此類項(xiàng)目回收資金的時(shí)間長(zhǎng)，大企業(yè)會(huì)更感興趣，因?yàn)榇笃髽I(yè)看中的是制度，很多企業(yè)在PPP環(huán)保項(xiàng)目建立之后將收費(fèi)權(quán)抵押換得的資金去發(fā)展其他的項(xiàng)目。
同時(shí)，常紀(jì)文表示，雖然大企業(yè)在環(huán)保PPP項(xiàng)目中參與并購(gòu)比較多，小企業(yè)沒有資本、核心技術(shù)很難參與其中，但是在“十三五”期間，國(guó)家要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口相對(duì)集中的地區(qū)建立污水處理場(chǎng)，盡管這些項(xiàng)目的利潤(rùn)也比較小，但是貴在數(shù)量多，小企業(yè)應(yīng)該可以有所作為。
業(yè)內(nèi)人士還認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項(xiàng)目單純定位為開拓融資渠道之舉，而未能對(duì)等考量社會(huì)資本的利益訴求，在合作中仍保持強(qiáng)勢(shì)地位，政府承諾不能如約兌現(xiàn)，社會(huì)資本方在投資入股后難以獲得相應(yīng)待遇，在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等核心環(huán)節(jié)失去話語(yǔ)權(quán)，使得PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。
確保PPP項(xiàng)目發(fā)揮實(shí)效
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，目前在環(huán)保PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的投入并不太盡如人意，可是從發(fā)展需求上來(lái)說(shuō)，確保PPP在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用又必不可少。
有專家曾比喻，PPP更像是一場(chǎng)婚姻，而不僅僅是一場(chǎng)婚禮。既然如此，要維持長(zhǎng)期、健康的合作關(guān)系，就必須建立在雙方平等合作的基礎(chǔ)上。國(guó)家發(fā)改委擬定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南2014年版》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”
侯宇軒認(rèn)為，環(huán)保項(xiàng)目具有公共性，這就需要確保政府部門在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目中居于主導(dǎo)地位。在PPP項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中，政府部門應(yīng)該注重頂層設(shè)計(jì)、制度安排、監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制以及提供公共服務(wù)等職責(zé)，而具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府部門不應(yīng)該過(guò)多參與，要讓社會(huì)資本掌握更多的主動(dòng)權(quán)。
未來(lái)對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)中PPP項(xiàng)目的發(fā)展，《通知》表示要開發(fā)建設(shè)綜合信息平臺(tái)促進(jìn)PPP市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)綜合信息平臺(tái)，高效利用現(xiàn)代信息技術(shù)、社會(huì)數(shù)據(jù)資源和社會(huì)化的信息服務(wù)，可以降低行政監(jiān)管成本和市場(chǎng)交易成本，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率;政府可以充分獲取和運(yùn)用信息，加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量、成本和價(jià)格監(jiān)管，提升國(guó)家治理能力;可以保障公眾知情權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
侯宇軒提出，確保PPP在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中盡可能發(fā)揮最大的作用應(yīng)該從以下方面入手：一是營(yíng)造重諾履約的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施;二是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目管理模式，提高PPP項(xiàng)目實(shí)施效率和效果;三是建立清晰的部門分工協(xié)作機(jī)制，理清各部門職責(zé)，有條不紊地推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè);四是環(huán)保產(chǎn)業(yè)在初期很難獲得收益，風(fēng)險(xiǎn)也較高，需要政府給予必要的政策扶持。
常紀(jì)文認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃出臺(tái)之后，國(guó)家會(huì)加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融，下一步應(yīng)該讓環(huán)保金融和環(huán)保產(chǎn)業(yè)緊密地結(jié)合，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)不宜推進(jìn)更快，應(yīng)該把握整體的節(jié)奏，“環(huán)保PPP項(xiàng)目要服務(wù)于普通民眾，可是普通民眾支付能力有限，所以環(huán)保產(chǎn)業(yè)能夠和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)更為合適。”