PPP模式的現實意義及江西實踐
來源：未知 日期：2016-11-28 點擊：次
近年來，PPP模式作為政府與企業界力推的一種公私合作模式，更強調由政府和社會資本分擔，減輕政府在項目初期建設投資中的負擔和風險。本文從PPP模式的國外成功經驗及在江西的實踐推廣等方面，對其特點和適用范圍等進行分析，并提出對策建議。
進入知識經濟和信息時代，資源的汲取與配置應以高效率方式進行。政府負責政策制定與規劃，而將政策執行落實于民間社區或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民參與意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設、運營效率。因此，對PPP模式的研究和實踐具有積極意義。
PPP模式的廣泛應用
PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。 PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，分為外包、特許經營和私有化三大類。而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT（建設-經營-轉讓）、TOT（移交-經營-移交）、DBFO（設計-建設-融資-經營）等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡量值（Value For Money）原則。
PPP模式的典型結構，就是政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。經過多年探索和實踐，PPP模式在世界各地得到了普遍和廣泛的應用，且積累了一些經驗。
1992年英國最早應用PPP模式。按照其經驗，適用PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）和公共不動產管理。智利是在平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下，于1994年引進PPP模式。在10年的時間里，已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由PPP模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同作出具體的規定。
近年來，我國政府逐漸認識到促進基礎設施建設項目民營化，引入PPP模式的重要性，并為推進PPP模式提供國家政策層面和法律法規層面的支持。為貫徹落實國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，2014年國家發改委印發了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，同年，財政部也下發了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規范項目識別、準備、采購、執行和移交各環節操作流程。
PPP模式在江西的進展
2015年1月27日，江西省第十二屆人大四次會議上發布的政府工作報告中指出，要積極創新投融資模式，對競爭性領域的產業，政府由支持具體項目改為設立投資基金，要大力推行政府與社會資本合作（PPP）模式，在市政基礎設施、公共服務等領域選擇若干示范項目開展試點。鼓勵社會資本發起設立產業投資基金和股權投資基金。
1.江西首個財政部PPP示范項目開工
2015年2月21日，江西省九江市柘林湖湖泊生態環境保護項目在廬山西海風景區正式開工，這是江西省首個財政部PPP示范項目，總投資4.15億元。項目分布地跨廬山西海風景區、修水縣和武寧縣。該項目的實施對改善修河流域生態環境效益、提升流域污染治理水平以及保護廬山西海“一湖清水”、促進景區發展升級具有重要意義。示范項目具體包括，廬山西海旅游島嶼升級改造與生態修復工程、高排放旅游船艇收購式更新淘汰項目、巾口景區湖濱大道生態修復工程項目、垃圾轉運站工程項目、武寧縣城鄉生活垃圾衛生填埋場工程項目（二期）、修水縣沿修河兩岸農村環境連片綜合整治（三期）共6個項目，總投資4.15億元。
2.建立全省PPP項目庫，分批分期向社會推出
按照合理布局、綜合平衡原則，江西組織各地、各部門從公共服務、基礎設施和生態環保等領域，梳理篩選出一批適用PPP模式且近期可實施的項目，于2015年初步建立了全省PPP項目庫，入庫項目173個，總投資1506.92億元。為了盡快推進一批PPP項目實施，江西省發改委從全省PPP項目庫中梳理、篩選出條件較為成熟的項目，擬定向社會推出江西省第一批PPP項目。
3.首批推薦80個項目，投資主體多元化
2015年3月3日，江西省發改委召開新聞發布會，向社會推出首批80個政府和社會資本合作（PPP）項目。其中宜春市明月山洪江集鎮一體化開發、江西護理職業技術學院附屬醫院、尋烏縣太湖水庫、新余市人民醫院養老社區配套設施、吉安市中心城區供水設施、瑞金市生活垃圾焚燒發電、樂平市康樂馨養老項目、撫州市生活垃圾焚燒發電、婺源縣城鄉客運一體化、鷹潭市生活垃圾焚燒發電10個PPP項目集中簽約，總投資54億元。這10個項目的社會投資方既有央企、上市公司和省屬國企，也有省內外的民營企業，必將為江西全省推進PPP項目提供良好的示范和帶動作用。
4.項目領域涵蓋面廣，項目回報形式多樣
第一批發布的80個項目，基本涵蓋了適用于采取PPP模式推進的領域，主要分三大類：基礎設施類項目35個，投資729.82億元，包括高速公路、軌道交通、鐵路、港口航運、市政交通、市政設施和新能源等；公共服務類項目33個，投資187億元，包括教育、醫療、健康養老、文化體育和旅游等；生態環保類項目12個，總投資148.35億元，包括環境綜合治理、污水處理和垃圾處理等。這80個PPP項目回報方式主要有三種：對有明確的收費基礎或經營收費能完全覆蓋投資成本的經營性項目，主要通過政府授予特許經營權及物業、廣告等經營收益作為投資回報；對政府核定的經營收費價格不足以覆蓋投資成本的準經營性項目，主要通過政府授予特許經營權附加部分財政補貼或投資參股等作為投資回報；對缺乏“使用者付費”基礎的非經營性項目，主要通過財政補貼、政府購買服務等方式作為投資回報。
5.國開行助力PPP項目，設計整體融資方案
2015年3月3日，江西省發改委、江西省建工集團分別與國家開發銀行江西省分行簽署了政府和社會資本合作開發性金融合作備忘錄、開發性金融合作協議。作為政府戰略的踐行者，國開行希望通過《開發性金融合作備忘錄》及《開發性金融合作協議》的簽署，充分發揮該行的綜合金融服務優勢和主力銀行的骨干作用，從項目發起源頭為PPP項目設計整體的融資方案，創新評審模式，助推項目落地。如江西省建工集團與國開行江西省分行就PPP項目、棚改項目、“走出去”項目及金融產品等合作達成一致意見。此項協議的簽訂開創了江西建工融資及項目運作的新模式，標志著江西建工集團與國家政策性銀行合作的新開始，進一步為江西建工承攬影響力大的重點工程奠定了堅實的基礎。
6.第二批30個項目，總投資369億元
2015年10月，江西省第二批PPP項目正式向社會公布，共涉及30個項目，22個為首次發布，8個為第一批發布項目中未確定社會資本方、但由于合作方式及建設內容等發生了較大變化后再次向社會推出，包括基礎設施、公共服務、生態環境三大類，總投資369億元，其中，基礎設施類項目14個，投資256.27億元；公共服務類項目13個，投資91.16億元；生態環境類項目3個，投資21.52億元，包括共青城市水生態文明示范工程、共青城市南湖新區污水處理廠和吉安市垃圾焚燒處理廠項目。
推進PPP模式的對策建議
從財政部力推和各地的積極參與情況看， PPP模式是從不同行業領域的項目入手，情況紛繁復雜，涉及多方利益，協調項目進展以及利益分配是實施好PPP項目的關鍵。而成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。
1.從立法層面保障私人部門利益
公共品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時必須考慮進入后的風險。相應法律、法規保障十分必要，否則即便有政府的一般性承諾，也難以有效推廣。只有通過制訂相關的法律、法規，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本參與進來，并起到示范帶動作用。近日，財政部起草的《中國人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿及說明）》，就是從法律層面規范政府和社會資本合作。
2.從公平層面完善風險分擔機制
政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而企業和社會資本對融資、經營等風險更為敏感，且二者息息相關。作為以項目為主體的PPP模式，應根據項目的具體情況在政府和私人部門之間合理適度的分配風險，建立合理公平的風險分擔機制，通過有效的契約安排和合同管理，達成共贏。
3.從合作層面協調好參與方利益
在PPP項目中，政府主要任務是監管和對私人部門的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，應制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府可根據合同對其進行補貼以保證合作繼續；獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。
4.從管理層面完善資本合作流程管理
提高項目評估的科學性和合理性，進一步放寬限制，對招投標方式及流程加以優化，提高信息透明度，對投標人財務能力、專業知識和組織能力等進行公開、公平和公正的篩選。結合不同行業、不同項目，建立差異化付費和定價調整機制，并且納入財政預算體制，同時結合實際財力狀況，對地方政府舉債機制形成法律性約束，做好績效評估。
（作者單位：李裕紅，中航工業江西洪都航空工業集團有限責任公司；劉凡，國家統計局江西調查總隊）