李建偉：新時期我國縣域經濟發展模式研究——以河北蔚縣為例
來源：未知 日期：2016-11-22 點擊：次
縣域經濟是我國國民經濟發展的重要組成部分和戰略基石。新時期我國縣域經濟發展面臨著提質增效升級的戰略任務，需要從構建質量更高、結構更優的縣域產業體系、新型城鎮化建設、推動城市經濟與縣域經濟協同發展、農業現代化等方面，因地制宜、因勢利導縣域經濟轉型發展。蔚縣是資源型和國家級貧困縣縣域經濟轉型發展的典型，其轉型發展需要依托自身資源優勢，抓住京津冀一體化協調發展的戰略機遇，在推進新型城鎮化和農業現代化的同時，促進工業轉型發展，加快旅游與健康養老等現代服務業發展。
縣域經濟是城市經濟與農村經濟的結合點，是我國國民經濟發展的重要組成部分和戰略基石。當前，我國經濟社會發展進入了新常態，經濟發展的內在支撐條件和外部需求環境都發生了十分深刻的變化。在新常態下，縣域經濟發展也進入了新的發展階段，承擔著促進國家區域持續健康發展的戰略使命，面臨著提質增效升級的戰略任務，更蘊含著巨大的變革和創新活力。在全國縣域經濟發展中，蔚縣是資源型縣域經濟轉型發展的典型，也是國家級貧困縣轉型發展的代表。
在全國經濟呈現“三期疊加”環境下，蔚縣亟需優化經濟結構、提升發展效益，找到一條適合自身特點的可持續發展道路。在綜合分析蔚縣資源優勢、比較優勢和外部發展環境的基礎上，筆者認為：蔚縣應抓住京津冀一體化協調發展和我國經濟轉型的戰略機遇，推進新型城鎮化和農業現代化，大力促進工業轉型發展，做大做強文化休閑旅游產業，積極發展健康和養老服務業，努力把蔚縣打造成為京津冀乃至北方地區有重要影響、獨具特色的城鄉一體化發展先導區和綠色轉型發展示范區。
一、新時期我國縣域經濟發展面臨的主要挑戰與路徑選擇
新時期，我國縣域經濟發展面臨著五大挑戰：一是縣域經濟結構轉型壓力較大，單純依賴出口、資源的傳統發展方式已難以為繼；產業發展同質化和產能過剩問題較為嚴重；經濟發展的新興增長點培育不足；縣域企業創新能力不足。二是縣域新型城鎮化發展滯后，縣城及中心鎮普遍規模偏小、質量不高，聚集和吸納人口、產業的能力相對不足，使得城鎮的集聚效應難以發揮，容易形成城鎮化滯后的累積因果循環。三是資源環境約束較強，原有縣域經濟發展模式對資源環境的壓力快速凸顯，面臨著既要進一步加強生態建設和自然保護補“欠賬”，又要在資源環境約束強化條件下為轉型發展增容量的嚴峻挑戰。四是投融資機制仍不完善，縣域財權與事權尚不能完全統一，財政負擔過重，財政收支矛盾尖銳，縣域經濟發展的金融支持也相對不足。五是發展相對封閉、開放合作不足，縣域經濟發展的區域資源共享性相對較差，在空間經濟發展布局上，縣與縣之間、縣與中心城市之間缺乏分工和聯動機制，無法很好地實現優勢互補、協同發展。
新時期，我國縣域經濟發展面臨著提質增效升級的戰略任務，更蘊含著巨大的變革和創新活力，應重點優化六大發展路徑，促進縣域經濟健康發展。第一，健全質量更高、結構更優的縣域產業體系，促進發展方式真正從規模速度型的粗放增長轉向質量效率型的集約增長，經濟發展動力真正從要素驅動的增長向創新驅動的增長轉變。第二，加快推動縣域新型城鎮化建設，促進人口城鎮化、產業城鎮化和空間城鎮化協調發展，提升縣域城鎮的承載和服務能力，形成有利于促進城鄉人口遷移轉換的體制機制。第三，促進縣域經濟綠色轉型，貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，充分發揮生態環保的引導作用和倒逼機制，促進縣域形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式。第四，創新公私合作的縣域投融資模式，利用我國民間資本存量優勢，建立社會資本穩定投入機制，發揮民營企業的市場效率優勢，以生產要素互換為基礎，支持民營資本自行融資開發縣域城鎮基礎設施，建立縣域發展的可持續投融資機制。第五，依托城市群和都市圈推動縣域協同發展，以區域市場為主導，在更大范圍的城市群和都市圈內進行資源配置，形成跨區域的協作機制。第六，充分釋放縣域改革紅利，不搞政策洼地，從實際出發，在市場發揮資源配置決定性作用基礎上進行體制機制創新，通過改革進一步激發縣域經濟發展的活力。
二、蔚縣縣域經濟發展的現狀及其可持續發展戰略
蔚縣位于張家口市最南端、河北省西北部、北京正西，處在京津冀經濟圈和晉冀蒙經濟圈的交匯處，歷史上是“燕云十六州”之一，有“京西第一州”之稱，全縣總面積3220平方公里，人口50萬人。在全國縣域經濟發展中，蔚縣可以說是一個縮影，特別是隨著經濟開始向新常態過渡，蔚縣調整經濟結構的實踐以及在加快轉變發展方式、推動綠色轉型升級方面面臨的問題，在全國都具有典型意義。第一，蔚縣地貌多樣，資源類型非常豐富。第二，蔚縣煤炭產業在縣域經濟中舉足輕重，具有顯著的資源型城鎮和農業大縣的混合性特征。第三，蔚縣還是國家級貧困縣，扶貧攻堅任務艱巨，在“環京津貧困帶”24個連片貧困縣中很具有代表性。第四，蔚縣發展呈現“三期疊加”，即增長速度轉入換擋期、結構調整面臨陣痛期、前期刺激政策進入消化期，優化經濟結構、提升發展效益方面的意愿強烈、壓力大，急需找到一條適合縣域特點的可持續發展道路。
當前，蔚縣經濟正處在發展轉型、謀求新突破的關鍵時期，突出表現在：增長速度快速換擋，經濟下行壓力增大；結構調整陣痛顯現，新的增長動力難以有效接替；城鎮化發展滯后，同步推進工業化和城鎮化任務艱巨；資源環境約束不斷強化，綠色轉型發展勢在必行。
隨著新時期京津冀協同發展上升為國家戰略、新型城鎮化建設的深入推進、中央對縣域經濟發展的高度重視以及國家加快發展方式轉變和推進結構調整的政策扶持，蔚縣經濟發展面臨著重大機遇。為此，需要堅持市場主導、政府引導，創新發展、綠色發展，點面結合、整體推進，揚長避短、重點突破的原則，深度把握四大戰略機遇，主動適應和引領經濟發展新常態，以綠色化、生態化為主線，以創新驅動、體制改革為動力，以產城融合、產業融合為導向，同步推進新型城鎮化和農業現代化，大力促進工業轉型發展，做大做強文化休閑旅游產業，積極發展健康和養老服務業，努力把蔚縣打造成為京津冀乃至北方地區有重要影響、獨具特色的城鄉一體化發展先導區和綠色轉型發展示范區。
三、推進蔚縣新型城鎮化與農業現代化
新型城鎮化與現代農業是縣域經濟發展的基礎。近年來，蔚縣適應客觀環境的變化，以綠色發展為主題，以結構轉型為主線，大力發展非煤工業、現代農業、商貿物流業、文化旅游業。但總體來看，蔚縣城鎮化發展嚴重滯后于工業化，縣域發展戰略定位不夠明晰，城鎮體系不完善，基礎設施承載能力較弱，產城融合不夠，城鄉發展一體化水平和農業產業化水平偏低，資源優勢未能充分利用，城鎮化和現代農業發展水平整體上還不高。
隨著我國經濟發展進入新常態，國家在大力推進農業發展方式轉變、新型城鎮化、京津冀協同發展，河北省和張家口市在積極參與冬奧會申辦，這些都為蔚縣城鎮化與現代農業發展帶來重大機遇。同時，經過幾年的轉型發展，蔚縣自身也具有更高的發展基礎，特別是煤炭行業的發展為蔚縣積累了雄厚的社會資本和龐大的企業家群體。蔚縣應牢牢把握這些機遇，發揮自身優勢，推進新型城鎮化和農業現代化同步發展。
在新型城鎮化發展方面，蔚縣應堅持“產業支撐，規劃引領，外聯內通，區域融合，城鄉一體”的總體要求，進一步明確自身定位，對外全面融入京津冀城市群，對內增強縣城與中心鎮、村的連通性，構建現代城市體系，進一步增強縣城和城鎮人口支撐能力，加快城鄉發展一體化。
在現代農業發展方面，蔚縣應按照“穩定糧食，突出特色，夯實載體，三產融合，塑造品牌”的要求，高標準建設一批農業生產基地、加工園區、交易市場和物流通道，大力發展農產品電子商務，培育地域品牌，加快改革創新，增強農業發展活力，著力構建農業產業鏈，提升農產品附加值，努力建設成為我國北方特色農產品生產和集散基地、京津冀農業協作的重要載體、京津冀農產品流通體系一體化的重要節點、三產融合發展的示范區。同時，堅持連片開發建設和精準扶貧雙輪驅動，統籌推進各項扶貧重點工作，完成減貧任務，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。
四、大力推動蔚縣工業轉型發展
蔚縣工業總體水平在張家口市位于前列，依托豐富的資源，蔚縣形成了相對完整的工業門類。
但是近兩年來，隨著主導產業調整和產業轉型的力度不斷加大，縣域經濟發展的壓力增大。突出表現在：一業獨大，嚴重依賴煤炭產業，面臨資源枯竭、轉型；未來的主導工業不清晰；基礎薄弱，發展工業的人才、技術儲備不足。
新時期，蔚縣工業轉型面臨著難得的發展機遇。一方面是國家發展戰略帶來的機遇，包括京津冀協同帶來的產業發展機遇、戰略性新興產業發展帶來的機遇、“互聯網＋”與新型工業化（兩化融合）帶來的發展機遇。另一方面是省市縣發展戰略帶來的機遇，包括河北全省快速推進城鄉一體化，加強縣城基礎設施建設和容貌整治，縣域特色產業不斷壯大。另外，北京張家口順利入圍2022年冬奧會候選城市，在基礎設施建設和吸引全球關注度方面，也為蔚縣的工業發展帶來了重要機遇。
新時期，蔚縣工業轉型應堅持“綠色環保、高新發展、特色發展”的要求，對接京津冀一體化中的產業轉移，發展與蔚縣整體發展戰略相吻合的產業，發展具有比較優勢的產業。為此，需要抓住“糧、能、新”三大制造業，也就是特色糧食加工業、能源轉型和能源產業鏈延伸產業、高新技術產業（與京津做好對接）作為主攻方向，打造未來的縣域主導產業。
為促進蔚縣工業轉型，一是要給予重點產業政策扶持。綜合運用財政貼息、稅收調節和土地政策等多種方式，加速重點產業的規模化進程。
二是設立基金予以引導。建立以財政資金為主的“特色經濟”發展基金、“高新技術經濟”發展基金、企業發展基金和企業創新風險基金等。三是搶抓申奧和京津冀一體化重大機遇，做好產業對接。成立產業對接辦公室，積極承接京津發達地區的人才、資金和項目。四是根據整體規劃，加大招商引資力度。明確政府的職能定位，充分挖掘蔚縣的發展基礎和潛力，以規劃引領產業，以產業梳理項目，以項目推進招商。
五、做大做強蔚縣文化休閑旅游產業
經過多年的不斷發展，蔚縣文化休閑旅游產業已具備較好的基礎條件與發展優勢。包括：歷史底蘊深厚，文化資源豐富；地處兩大經濟圈內，具備一定的區位優勢；經濟轉型步伐加快，政府扶持力度加大；旅游產業初具規模，旅游人數和收入大幅增長。但總體上看，蔚縣文化休閑旅游產業還處于較低的發展階段，特別是在周邊交通便利性、文化資源產品化程度、旅游形象和品牌影響力、基礎設施和公共服務等方面還有很大的提升空間。
新時期，促進蔚縣文化休閑旅游產業加快發展面臨“三大機遇”疊加，即京津冀協同發展帶來的新機遇、居民消費結構升級與休閑時間增加的機遇、促進經濟轉型以及文化產業發展的政策機遇。但同時，蔚縣也面臨周邊地區同類資源的替代等挑戰。
為此，蔚縣應大力實施“文化立縣、旅游活縣”
戰略，推進文化與旅游的有機融合，使文化休閑旅游產業成為引領縣域經濟發展的新興支柱產業。
依托豐富而獨特的旅游資源和已經形成的旅游產業基礎及品牌效應，做強核心旅游產品，培育拓展特色旅游產品，打造具有全國影響力的旅游精品。
更重要的是，不僅要關注當前文化休閑旅游消費的市場需求，更要與時俱進地準確把握消費者潛在需求的變化趨勢，有針對性地進行服務創新、管理創新。著眼于京津冀城市群中更具發展潛力和需求的文化創意產業，由被動承接轉變為主動對接，將其與原有傳統文化、民俗資源有效融合，提升產品化程度和市場影響力，加快形成以旅游、住宿、餐飲、體育、文化、娛樂為主體的多元化現代休閑產業體系。
六、積極發展蔚縣健康養老產業
加快健康養老服務業的發展，不僅有利于改善民生、提升全民健康素質，還有利于拉動消費、擴大就業，對推進經濟社會健康發展有重要意義。
新時期，蔚縣面臨發展健康養老產業的良好機遇。首先，我國老齡化程度日益加劇，老年人健康養老需求呈現多樣化趨勢。越來越多的老年人開始注重健康養生，并且走出家門、旅游度假、享受生活。其次，健康養老服務業是國家優先發展的新興產業。2013年國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《關于促進健康服務業發展的若干意見》，為健康養老服務業的快速發展提供了非常好的政策環境。第三，京津冀協同發展，為周邊地區經濟社會全面發展帶來新契機，張家口市政府已將健康養老產業作為重點發展產業之一。第四，蔚縣民間資本基礎比較雄厚，且有轉型發展的強烈意愿，健康養老服務業市場前景廣闊，可以作為鼓勵民營企業家二次創業的重點領域。
同時，蔚縣也具備發展健康養老產業的優勢：一是地理位置好，處在京津冀、晉冀蒙兩個經濟圈的交匯處；二是自然環境優，豐富的旅游資源使蔚縣成為消夏避暑的優選之地；三是人文底蘊深，符合中老年人重文化、慢節奏的休閑旅游偏好；四是特色資源多，綠色食品、中草藥等符合老年人養生保健需求；五是生活成本低，對崇尚節儉的中老年人會有較大的吸引力。但需要指出的是，蔚縣發展健康養老產業還面臨一定的挑戰和需要克服的困難。例如：醫療、養老等公共服務基礎還比較薄弱，交通便利性尚待提升，周邊縣市已有相對成熟的養老項目，目前國內健康養老產業發展尚沒有成熟經驗可借鑒等。
為此，應堅持旅游帶養老的基本思路，以滿足京津冀經濟圈和晉冀蒙經濟圈中老年人的需求為目標，將蔚縣打造成季節性、區域性的休閑旅游、養生養老中心，將健康養老產業打造成全縣經濟發展新的增長點。基本原則是：立足兩大經濟圈，以外需帶動內需；以旅游帶動養老，以養老促進旅游；引進成熟項目，帶動產業發展；科學合理規劃，滿足多層次需求。具體建議包括：一是由政府出面協調解決規劃、用地、養老保險及醫療保險異地領取或報銷等基礎性問題；二是鼓勵社會資本投入，依靠市場力量促進產業發展；三是加強交通基礎設施建設，提升醫療、養老等公共服務水平；四是培養和引進健康養老專業人才，促進產業的可持續發展。
七、吸引利用外部資金與力量，加快蔚縣轉型發展步伐
蔚縣經濟的轉型發展，既需要依托自身區位與資源優勢加快產業轉型，也需要引進外部資金與企業，借助外部資源與技術助力產業轉型。譬如“和諧小鎮”項目的引進，不僅是蔚縣新型城鎮化建設模式的一種有益嘗試，對于探索蔚縣農業現代化、休閑文化與旅游、健康養老產業發展新模式也具有重要意義。