“十四五”高新區高質量發展思路實證研究
來源：高新院 achie.org 日期：2022-03-29 點擊：次
本文以湖南常德省級以上高新區為例，找出了高新區產業結構不合理、產業集群度不高、產業特色不鮮明、創新資源供給不足、管理體制機制不順等問題。在“十四五”期間，高新區要化危為機，定好位，凸顯創新在發展的核心地位，加快新舊動能轉換，構建現代產業體系，發揮企業主體作用，保障創新要素供給，改革高新區體制機制，通過保供給、強產業、興主體和促改革等舉措推動高新區產業高質量發展。
關鍵詞
高新區創新驅動高質量發展產業創新要素
引言
黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展“以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力。常德市的省級以上高新區（以下簡稱常德高新區）作為區域創新引領的主引擎、產業高質量發展的主陣地、城鎮化和對外開放的主載體，對經濟發展的支撐帶動作用巨大，也正處在第四次科技革命和產業變革潮頭，就是要貫徹新發展理念，通過保供給、強產業、興主體和促改革等舉措，做優政策，創新體制機制，強化企業的主體地位，提升科技創新供給水平，加快科技成果轉移轉化，優化產業布局，突出產業特色，培育發展高新產業，致力傳統產業向高端、智能、綠色轉型升級，構建現代化產業體系。著力打造國家重要先進制造業、具有核心競爭力的科技創新、內陸地區改革開放的高地，在高新區高質量發展上闖出新路子。
一、發展現狀
目前常德擁有1家國家級高新區（一區三園，含鼎城高新區、漢壽高新區和西洞庭園區），5家省級高新區，形成以高端裝備制造為基礎、生物醫藥為特色、新能源新材料為支撐、電子信息為引領的多元化產業發展格局，經濟量質提升。2018年，納入統計的6個高新園區實際開發面積52.51平方公里，從業人員14.56萬人，擁有高新技術企業228家，完成生產總值385.74億元，工業增加值292.96億元，稅金總額29.69億元，進出口總額25.00億元，高新技術產業主營業務收入834.35億元，研發經費投入33.71億元。產業特色日益鮮明，主導產業集中度60.76%，形成了國家級園區“兩主一特”、省級園區“一主一特”的產業發展格局。建設了國家生物酶制劑、現代裝備制造高新技術產業化基地和5個省級新型工業化產業示范基地。創新能力快速提升。高新區建設工程技術研究中心、重點實驗室72家，其中省級29家，擁有院士專家工作站8家，博士后流動工作站3家。2019年全社會研發投入49.16億元，投入強度從1.1%增長到1.4%；完成技術合同成交額24.8億元。每萬人有效發明專利擁有量從1.2件提高到3.4件；高新技術產業增加值從217.7億元增加到408.4億元，占全市GDP比重從8%增加到11.3%。常德高新區建設科技企業孵化器9家，其中國家級1家，省級7家，總孵化面積12萬平方米，在孵企業500家。建設眾創空間16家，其中省級9家。科技金融領域不斷拓展，202家科技企業獲得科技款余額47.2億元，累計為166家科技企業提供了208筆擔保貸款，金額4.83億元，72家企業專利權質押貸款2.04億元。
二、問題和挑戰
（一）產業結構不合理、特色不突出
一是傳統產業比重高、高新技術產業比重較低。高新區經濟對煙草、酒業、食品、紡織、紙業和建材等傳統產業依賴度高。2019年常德高新技術產業增加值為408.4億元，僅占全省9472.89億元的4.31％，僅占GDP比重11.26%，低于全省23.8%的12.5個百分點，排第12名。二是產業結構不合理、競爭力不強。2018年常德市在全省的產業結構得分為82.40分，排名第9。三是產業集群度不高、產業鏈條短。主導產業集聚度為60.76%、長沙園區63.77％、岳陽71.52％。據調查，幾大產業鏈的本地采購配套比率均低于35%，如2019年中聯建起和中聯混凝土終端產品的自主配套、本地配套、外地配套比率分別為46.27%、26.5%、27.22%；20.10%、33.62%、46.29%。四是開放經濟體量不大，發展力度不足。如2018年常德高新區進出口總額僅占園區生產總值10.80％，長沙園區為20.73％，岳陽為33.08％，排名第六。
（二）創新資源供給不足，科技創新水平不高
一是創新投入不足。從湖南省2019年研發投入相關高質量發展綜合績效評價指標情況來看，常德市研發經費49.16億元（投入強度1.36%）僅占全省787.16億元（投入強度1.98％）的6.24％。二是人才資源不足、結構不優。2019年全省研發人員數為24.91萬人，常德僅為1.29萬人，占5.18％。三是金融支持創新不夠。銀信機構對中小微企業惜貸慎貸懼貸，金融信貸產品少，服務手段不新。四是科技創新平臺少、層次不高，2019年末，無“國字號”科技創新平臺，24家省級工程技術中心僅占全省429家的5.59％，5家省級重點實驗室僅占全省307家的1.63％，高企280家，僅占全省6287家的4.45％。五是創新水平不高。全市有效發明專利1383件僅占全省40684件的3.40％，每萬人發明專利擁有量3.4件，全省5.93件。
（三）管理體制機制不順，政策優勢逐漸減弱
一是高新區法律定位不明。管委會只是省、市、縣政府的派出機構而非派出機關，并不是一級行政主體，在行政審批與行政執法、社會事務管理上存在權威性和穩定性不足。管委會的權限、職能不明確，授權不到位，社會管理職能力不從心。二是管理趨行政化、體制機制不活、工作效率低、激勵機制不足。
（四）營商環境不優，有待進一步改善
高新區的政務服務尚需優化，部分審批環節和流程繁雜，辦事效率不高、服務功能不完善，重管理、輕服務等現象依然存在，政企溝通機制不暢，事中事后監管不力，行政執法方法簡單，激發市場潛力活力不夠。
三、對策與建議
（一）“保供給”為支撐，加大創新要素供給，加快科技成果孵化轉化產業化
1、加大關鍵共性技術創新投入力度。加大財政科技經費投入，逐步提高本級財政研發支出占財政科技支出的比重，大力爭取國家和省級層面的科技經費，重點支持高新區主導特色產業科技創新、產業發展。實施“研發投入和科技創新平臺雙倍增計劃”，設立2000萬元的研發獎補專項經費，基礎獎補和增量獎補相結合，激勵企業加大研發投入，全社會研發投入過100億元、占GDP比重達到2.0%。
2、建好科技要素大市場。多措并舉吸引省內外優秀科研院所和專業服務機構進駐，服務園區，建成創新創業、科技成果交易、科技要素共享、科技金融支持、科技人才支撐、科技咨詢、科技金融、研發設計、檢驗檢測服務等線上線下“一站式”科技服務平臺。設立科技創新券支持科技成果轉化、產學研合作、購買檢測檢測、研發設計、科技咨詢服務等，給予開展技術服務的第三方機構房租補貼、運營費用補貼。
3、開展科技成果轉移轉化活動。爭創國家科技成果轉移轉化示范區，通過“智匯洞庭·科創常德”、“三名工程”和“教授博士沅澧行”等活動，將名校名院名所和本地院所大學作為高新區發展的最強大腦和關鍵發力點，為高新區提供人才、科技成果和技術支持。
4、培育創新平臺等科技創新載體。按照“招企業、引項目、育人才、強服務”思路，推進高新區建設專業化眾創空間和科技企業孵化器。完善“創業苗圃-孵化器-加速器-產業園區”創新創業生態體系。重點支持高新區國家科技企業孵化器，支持中開院常德創新孵化園等創建國家級孵化器。以新合新為主體建設甾體生物醫藥國家重點實驗室，以湖南文理學院為主體建設水產生物與環境國家重點實驗，建立新型研發機構。支持津市市高新區與江南大學建立未來食品檢測平臺。
5、集聚產業創新人才。引進和培育急需和緊缺的智能制造、電子信息、生命健康、新材料等高層次人才，吸引高級職稱人才、博士生、碩士生、“雙一流”高校大學生來常德工作。大力推進沅澧創新人才服務高新區工程，實施企業特派員行動，建立人才公寓和人才工作室。加強企業家隊伍、工程師和技能人才培育，建立人才實訓基地。完善人才評價選拔、交流機制，鼓勵高校、科研院所與高新區企業開展科技人員交流，離崗創辦領辦協辦科技企業，柔性引才、不求所有、但求所用。推進人才評價改革，突出創新能力、質量、成果轉化導向。
（二）“強產業”為核心，構建現代產業體系，發展高新產業和升級傳統產業
1、找準產業定位，保持發展定力。高新區根據區位、產業基礎和資源特點，合理進行產業發展規劃和定位布局，確定主導產業和特色產業，推動產業專業化、智能化、集群化發展，形成共生互補的現代產業體系，以中聯重科、中車、迪文科技、溢多利等為龍頭，加快產業上下游與配套企業高效協同發展，不斷補鏈延鏈強鏈，打造完整產業鏈，重點打造高新區智能裝備、桃源電子信息、津市生物醫藥、臨澧新材料產業、澧縣新型建材產業。
2、完善創新創業體系，提供發展動力。一是發揮大學科技園、眾創空間和科技企業孵化器作用，培育創新創業生態，催生創新成果，釋放創業活力，助推大眾創業萬眾創新，促進大學生、返鄉人員等創新創業就業，在政策上給予政策引導、房租、稅費減免補貼、提供信息、管理、金融法律等支持服務。二是通過自主創新和產學研合作等，優化和完善高企培育及認定獎勵政策，構建“創新創業團隊-科技型初創企業-科技型中小企業-高新技術企業-行業隱形冠軍、小巨人、瞪羚企業、獨角獸-上市公司”的創新創業生態鏈，促進創新型企業增量提質。三是建立科研設施和大型儀器設備、科技文獻共建共享和公共檢測平臺，完善開放共享的激勵引導機制，給予補貼和資助。
3、培育發展高新產業，增添發展活力。招大培強，加大高新產業項目的招引力度，積極承接新興產業轉移。通過中聯建筑起重機械產業基地、中車常德工業園、金富力鋰電池等重大項目建設，引入裝備制造業、“小巨人”企業和關鍵基礎件企業，打造先進裝備制造、生物醫藥、新材料、新一代電子信息等15個新興優勢產業鏈，突破一批“卡脖子”技術，解決一批關鍵共性技術，助推產業發展。實施“工業強基行動”，提高工程機械、建筑機械的油缸泵閥等核心基礎零部件，新能源汽車的正極、負極、隔膜等儲能材料關鍵的基礎材料，制造業的熱處理、表面處理、增材制造、精密加工等先進基礎工藝等供給水平。建立高新區主導產業、特色產業的產業鏈技術創新路線圖。建設新能源汽車及儲能材料產業鏈。發展大尺寸、高性能、高精度鈦合金等金屬材料，加大在大飛機和海軍裝備應用；支持建設工程機械、新能源汽車及動力電池等產業技術創新戰略聯盟。支持溢多利生物為龍頭發展津市生物醫藥產業。支持迪文科技為龍頭的智能觸摸屏為核心電子信息產業集群。發展高新區的電商產業。發展設計開發、成果轉讓、檢測檢驗、咨詢服務、金融服務和物流等現代服務業。
4、助推傳統產業升級，挖掘發展潛力。機器換人、產品換代、智能換法，新舊動能轉換，加快傳統產業智能化、綠色化、服務化轉型升級。利用互聯網+、共享經濟等新模式，開發新產品、升級傳統工藝，實現“有中出新”。以金健米業、大湖股份、惠生肉業等龍頭，開展米面油、水產品、肉制品、禽蛋等精深加工，向功能化、方便化、高端化發展；以云錦紡織等為龍頭促進紡織產業由紡織、印染到服裝等全鏈條產業設計、生產、運營，加快兩化融合進程；促進非金屬礦產品向精深加工制品發展；建材產業向裝配式建筑轉型、新型建材、綠色建材發展。
5、推進綠色循環發展，保持產業持續力。發揮綠色工廠、綠色園區的示范引領作用，產業發展與生態環境耦合發展，切實做好碳達峰、碳中和工作。加大高新區集中供氣供熱、集中治污、中水回用等循環改造，加大高新區污水、廢氣和固廢的處理和利用，清潔生產，節能減排、綜合利用。
6、提升開放經濟能力，增強國際競爭力。提高出口總額、高新技術產品出口額和實際利用外資總額。一是支持湖南聯科與湖南金科兩家企業打造高新名優產品跨境電商產業園，培育聚焦跨境電商綜合服務平臺及跨境電商供應鏈。支持國郵港跨境電商創業孵化園、阿里巴巴和京東常德電商等平臺，建設常德保稅物流中心，通過模式創新和渠道創新，壯大裝備制造、生物醫藥、農副產品精深加工等出口主導產業，支持“德企出海”“德品出境”，增強經濟活力。二是對接“一帶一路”、長江經濟帶和粵港澳大灣區，以商招商，以鏈招商，吸引關聯企業入鏈入群。三是從招商引資到招財引技、招商引智轉變，推動與先進園區、科技孵化器、服務組織的合作，大力吸引技術和服務業的產業轉移。
（三）“興主體”為重點，強化企業的主體地位，推動高新區產業高質量發展
1、做大做強做優大中型科技創新企業。實施“1515”工程大中型企業培育計劃，到2025年，常德培育1個產值過千億企業，培育5個產值過百億企業、10個產值過五十億企業、50個產值過十億企業。做強大企業、培育小巨人。以中聯建起為龍頭，以常德國家現代裝備制造高新產業化基地為依托，推進常德先進裝備制造產業技術創新聯盟建設；以新合新為龍頭，以津市國家生物酶制劑產業示范基地為依托，推進常德生物酶產業技術創新聯盟建設；以中車新能源為龍頭，共同推進新能源動力電池材料技術創新聯盟建設；以迪文科技為龍頭，推進常德電子信息產業技術創新聯盟建設。
2、培育科技型中小微企業等創新主體。積極發展“四新經濟”，實施瞪羚企業培育工程，打造一批科技創新能力強、市場前景好、成長性高的科技型中小微企業，使其成為科技創新的重要發源地。打造科技型中小微企業的“專精特新”特色，與大企業協同并進。
3、鼓勵企業加大科技創新研發力度。通過財政科技投入、貼息貼費、稅收減免、進口設備免稅、政府采購等方式，全面落實支持企業創新發展獎補政策；對企業成果轉化投入給予一定比例的后補助；加大企業技術改造補貼政策力度，對購買先進設備、信息化改造和智能制造的投資給予一定比例補助。
4、加大金融對企業創新支持力度。健全科技貸款風險補償、貼息貼費、科技保險等科技金融政策體系，建設科技金融超市，為企業提供全面金融服務，緩解企業融資難、融資貴，拓展融資渠道。一是創新金融產品，提高直接融資比重，科技支行增加專利質押貸、立項貸、創業貸、訂單貸、應收賬款貸、履約保證保險貨款等金融產品和服務創新。二是拓展科技擔保業務，試點以高新區提供的研發樓、孵化樓作為抵押物或知識產權作為質押物，由科技擔保公司擔保。三是開展科技保險業務，積極探索首臺（套）重大技術裝備開發保險、產品研發責任保險、研發人員保險、知識產權保險、科技成果轉化保險等科技保險，并將保費列入R&D經費，享受加計扣除政策優惠。四是設立1.2億元園區天使基金，滿足在孵企業、種子期、初創企業等直接融資需。五是金融、科技部門等單位要加大科技企業貸款風險的補償力度，對專利貸利息、評估費和擔保、科技保險費予以貼息貼費，控制擔保費、保險費率，降低企業融資成本。擴大市科技金融風險池規模。
（四）“促改革”為抓手，創新高新區體制機制，激發產業發展的潛力活力動力
1、做強做優政策，形成政策合力。財稅政策。健全高新區財政體制，建立利益共享、風險共擔的分稅制，完善財稅激勵機制，賦予高新區財政預算管理、獨立財政和國有資產管理權限，建立高新區與所在地方財政財稅的“基數留存、增量分成”收益分享、支出機制，提高高新區的分享比例。受益財政補助高新區基礎建設，高新區土地處置、收益權歸高新區所有。招商政策。開展老鄉招商、代理招商、產業鏈招商，重獎突出貢獻的招商者，對招商項目嚴格審核，解決項目不優、項目科技含量低、環境污染大等問題。金融政策。建立科技貸款風險補償、信用擔保機制，優化企業“政府+銀行”直貸模式、“政府+擔保+銀行”和“政府+保險+銀行”融資模式。給企業或銀行貸款貼息、補貼知識產權評估費、擔保費。土地政策。完善土地收購、儲備、拍賣和畝均效益評價等機制，保障高新區產業用地。節約集約使用土地資源，開展先租后讓、租讓結合、長期租賃等土地供應方式改革。
2、開展分類改革，管理高效精簡。一是健全法治化管理體制，根據《湖南省高新技術發展條例》規定，探索將高新區管委會定位為派出機關，將高新區管委會作為市派出機關，明確其行政主體及行政執法資格，合理平衡行使經濟事權與社會事權，獨立承擔法律責任。二是采取“區街合一”、“區鎮合一”等模式，探索常德高新區與灌溪、蔡家崗鎮的區鎮合并的管理模式，推進漢壽高新園區與太子廟鎮的園鎮深度融合，統籌管理園區（轄區）內事務，提高行政效能。三是借鑒津市高新區經驗，將園區和所在地的經濟和社會事務分離，管委會負責開發建設、投資運營、招商引資等經濟事務，鄉街負責教育、衛生、環保、安全、治安維穩等社會管理事務。四是成立專業運營公司，現代企業管理、市場化運營。管委會負責制定政策和規劃，監督管理、協調和考核，運營公司承擔建設與運營、產業發展、招商引資等。五是整合津市、澧縣省級高新區，以升促建聯合創建國家級高新區，加速推進“津澧新城”建設進程。
3、創新體制機制，提高服務效能。以桃源和臨澧高新區為試點，開展綜合體制機制、管理體制和行政審批制度改革試點，推動高新區“一權兩制一司”體制機制改革，下放管理審批權限，進一步簡政放權、賦權放權，合法高效使用“2號公章”。減少事前審批，建立健全事中事后監管，簡化行政審批環節、優化流程，開展“一站式服務”“園區事務園區辦”“互聯網+政務服務”等放管服改革。涉企行政審批事項按照取消審批、審批改備案、告知承諾、優化準入等方式實施。“證照分離”“多證合一”“照后減證”，健全“雙隨機、一公開”監管機制。
4、改革人事和分配制度，激發動力活力。下放高新區人事管理權，推廣“大部制”經驗，合并內設機構，推進高新區企業化管理進程。探索人事制度類公司化績效管理模式，打破身份級別局限，檔案封存，競爭上崗，推行全員聘用制、末位淘汰制、績效考核制、年薪制、市場化薪酬制等改革。薪酬標準與高新區的招商成果、項目落地、產業發展、稅收增長等業績掛鉤，與崗位職責匹配。
5、優化高新區營商環境，夯實發展基礎。對標對表國家營商環境評價體系，營造常德德文化的人文環境、文明和諧社會環境，公平正義法治環境、高效務實政務環境、公平競爭營商環境。加強高新區服務功能配套建設，走產業發展、商貿旅游、人民生活等產城融合之路。
（作者單位：高丹文、吳軍——常德市科技情報研究所，龔云葆——常德市科技局）
