園區開發PPP舞步變換
項目用地新政是為社會資本銬上枷鎖還是輕舞飛揚？
來源：未知 日期：2016-11-10 點擊：次
隨著第三批PPP示范項目的公布、財金【2016】90號、91號文的頒布，PPP市場的熱度進一步提升。在《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金【2016】90號）中，探索開展兩個“強制”試點的要求無疑進一步加大了PPP模式推廣的力度和適用范圍。隨即而來的《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金【2016】91號），又進一步對項目前期論證、示范項目采購、項目用地等作出指導。
園區開發PPP項目，盡管在第三批516個示范項目中只占據區區33席，卻因PPP項目用地新規引發了業內的高度關注與不同層次的擔憂，甚至有人直接悲觀地下結論：園區開發PPP要“遭遇大麻煩”，在土地新政下恐將無法順利實施。筆者則認為，一系列新政并非為園區開發投資人戴上枷鎖，相反，是約束園區開發PPP乃至整個PPP行業借項目之名大規模圈地、土地規劃與產業規劃不清晰、土地獲取過程不透明等亂象，引導政府與社會資本縷清PPP項目用地的規劃、使用、建設、回報等，以規范、透明、清晰、輕量級運營迎來園區開發PPP輕舞飛揚時代。
一、園區開發PPP模式與園區開發PPP示范項目回顧
過去數月，濟邦咨詢多次組織中國園區PPP專家小組研討會，多位來自不同行業的PPP專家通過實地考察、案例分析、政策解讀等，形成一致意見——完整的園區開發PPP模式應該包含五部分內容：1. 園區土地規劃與產業規劃；2. 園區土地一級整理；3. 園區內基礎設施及公共設施建設；4. 園區內基礎設施及公共設施運營；5. 園區內產業發展服務（具體如何組合以及經典案例分析請參考《園區開發PPP模式藍皮書》）。同時專家們指出，在園區開發中，前三個環節社會資本的參與度可以降低甚至缺失，但“運營”（第4/5部分內容）環節是園區開發PPP核心則不能忽略（第4/5具備其一即可），尤其是產業發展服務作為區域經濟重要驅動，決定了園區發展的內容和品質。這與財金【2016】90號中“注重項目運營，提高公共服務質量”的指導不謀而合。
對于物流園區、孵化器、食品/木材/農業全產業鏈產業園等園區開發項目，持續、穩定、高效的產業發展服務建立在社會資本有效獲取園區土地使用權的基礎上。而91號文中“在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地”引發了社會資本獲取土地使用權和政府對土地使用方式的擔憂。
在園區PPP開發中，對于符合劃撥用地的土地使用權，以及對于只享有基礎設施及公共設施建設及/或運營或產業發展服務收益權、不取得土地使用權和資產所有權的社會資本來說，PPP項目土地使用新政幾乎毫無影響。
第三批示范項目中，片區/園區類項目內容呈現多樣化特點，涵蓋高新技術園區、固廢垃圾處理、生態園區、社區中心等。片區/園區占地面積最小的為36.98畝（無錫市太湖新城（和暢片區）睦鄰中心項目），片區/園區占地面積最大的為12.96平方公里（河北省保定市易縣經濟開發區）--這還僅僅是啟動區面積，整個經濟區規劃面積是82平方公里。項目合作期最短10年，最長50年。
如果財金【2016】91號文中“在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地”本意是反對目前園區開發的土地供應模式，那么20部委何苦還要將眾多片區/園區開發項目納入到第三批示范項目當中？更進一步，諸如養老、旅游、體育公園、生態保護區、港口碼頭等項目也涉及到土地連片供應的問題，是否這些項目未來也無法以PPP模式操作？那么讓我們重新梳理財金【2016】91號文的內容，并嘗試分析和理解其初衷。
二、財金【2016】91號第五項規定
對于園區開發PPP影響最大的財金【2016】91號文第五項規定：
“五、PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：
（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應；
（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入；
（三）依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。
PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。”
細看第五部分內容，大部分都在《中華人民共和國土地管理法》、《劃撥用地目錄》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等土地使用相關規定中有所體現，在此只是集中強調在PPP項目中的適用性和適用范圍，但這些強調又將對園區開發PPP產生怎樣影響？
三、財金【2016】91號文對園區開發PPP的影響分析
1. 園區開發PPP未來不能成片供應土地？
對于“PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式”。
一些人理解成以后園區開發PPP無法打包和成片供應土地，從而成為對園區開發PPP帶來殺傷最大的政策。但筆者認為，91號文禁止的是不符合土地利用總體規劃和年度計劃，未依法辦理建設用地審批手續情形下，簡單粗暴地以PPP項目為單位打包或成片供應土地的情形。上述條款中“不得直接”的表述也可印證筆者的觀點。故“打包”和“成片供應”并非禁止情形中的關鍵詞，“不符合土地利用總體規劃和年度計劃”和“未依法辦理建設用地審批手續”才是禁止的前提。因此，“符合土地利用總體規劃和年度計劃，一般辦理建設用地審批手續”的連片用地是依舊可供應給PPP項目的。
《土地利用年度計劃管理辦法》（2016國土資源部66號令）規定“第八條縣級以上地方國土資源主管部門，以本級土地利用總體規劃安排為基本依據，綜合考慮本地規劃管控、固定資產投資、節約集約用地、人口轉移等因素，測算本地未來三年新增建設用地計劃指標控制規模，以此為基礎，按照年度間相對平衡的原則，會同有關部門提出本地的土地利用年度計劃建議，經同級政府審查后，報上一級國土資源主管部門。”其說明，園區開發PPP土地利用年度計劃經同級政府審查后，是可以連片提供的，只不過要按照用途和規劃建設條件選擇合適的供應方式，這一點，在財金【2016】91號文中也做了再次重申“應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式”。由此可見，合法、合規、公正、透明的獲取土地使用權應是對連片供地的指導意見，而非一刀切的禁止。
如果園區土地規劃、土地供應方式均要納入土地利用年度計劃，那么對于園區劃定的區域面積、規劃的詳細程度、土地供應方式與時序等均提出了較高的要求，或很難再出現大規模的連片土地供應，這對土地集約利用是利好消息，但也為前期手續審批帶來一定難度。
2. 土地作價入股受限，土地使用成本或提高
本次規定對于可作價入股的土地性質進行了明確約定：“不符合劃撥用地指導目錄的，僅公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價入股，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入”。
這意味著社會資本若想獲取具有盈利性質、不屬于劃撥用地范圍的諸多項目用地時，諸如物流廠房、會展場館等，不允許政府以土地入股，社會資本需以出讓或租賃方式，按規定繳納土地使用費，社會資本的土地使用成本或提高。
這條約束條件看上去略微不近人情，盡管將土地作價入股方式限定在個別行業，但該約束條件結合土地招拍掛與PPP項目招標可“二標并一”來看，各部委是希望土地供應的方式更加透明與公正，以及最大程度地展現土地價值。
3. 園區開發PPP不允許包含土地一級整理？
新政還提出“PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”。不少人大呼土地一級開發從此將告別PPP，也不允許包含在園區開發PPP中。
這里要注意，原本土地收儲主體就不能由社會資本承擔。《土地儲備管理辦法》（國土資發【2007】277號）指出“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔”。2016年四部委又通過《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號文）再次強調“各地區應當進一步規范土地儲備行為。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。”
至于前期開發，在財綜【2016】4號文中也明確規定“僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”
財綜【2016】4號文第七條規定“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”由此不難看出，國土資源部對以政府購買服務方式實施的儲備土地前期開發不僅不禁止，反持鼓勵態度。
連同91號文，也就意味著：一、認定園區開發不能再包括一級整理比較片面，社會資本或項目公司雖不得以項目主體身份參與土地收儲和前期開發，但可以作為受托方參與其中某些環節。二、單獨的土地一級開發項目，即社會資本或成立項目公司直接操作全部一級開發將難以認定為PPP模式，即不符合項目主體資格又不具備PPP項目所要求的運營內容。
4. 土地出讓金無法作為園區開發PPP項目資金來源？
由于園區開發PPP項目往往整體投資規模龐大，單純以一般公共預算支出作為政府付費來源將很容易突破“地方財政10%的紅線”，且以土地出讓收益作為對土地開發成本的彌補并非“不合邏輯”，因此實際操作中，園區開發PPP項目不乏以全口徑財政支出作為回報資金來源。
然而，在財金【2016】91號文強調“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。”此言一出，大家便對此種資金來源疑慮重重。參照《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號文）“土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。”而土地儲備資金又可以用于：
“（一）征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。
（二）征收、收購、優先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發費用。儲備土地的前期開發，僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開發，搭車進行與儲備宗地無關的上述相關基礎設施建設。
（三）按照本通知規定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。
（四）經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他支出。包括土地儲備工作中發生的地籍調查、土地登記、地價評估以及管護中圍欄、圍墻等建設等支出。”
關于土地出讓金能否作為園區開發PPP項目資金來源，此處關鍵如何正確理解91號文的“掛鉤”，可從三個角度來看：
第一、財綜【2016】4號文提到的“征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用”明確可以通過土地出讓金支付，但諸如基礎設施和公共設施運營、產業發展服務費等則不可以土地出讓金支付。
第二、以土地出讓收入作為融資或變相融資手段，是在新政中禁止的，財綜【2016】4號文第七條中也強調了這一點。
第三、以土地出讓金支付儲備土地過程中發生的相關費用，是讓社會資本收回土地整理成本和合理利潤。但現實中，由于土地整理可以提高土地的價值和價格，存在社會資本直接切分土地出讓金比例、甚至是收回土地整理成本和合理收益后，對土地溢價部分分成等違規操作，這次新政又再次明令禁止。
另外，未來土地一級開發項目可以通過政府購買服務方式實施，這樣土地出讓金將不再作為PPP項目資金來源。
四、其他園區開發PPP待破解難題
1. 園區開發PPP項目可否適用核準或備案制？
園區開發PPP項目具有占地面積大、子項目多、投資金額高、運營周期長等特點，一方面給項目規劃與可研報告編制帶來一定難度，另一方面涉及項目適用審批、核準還是備案制。
根據國發[2004]20號文，“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告”。由此可見，不需要政府直接投資和資本金注入的項目，前期可研報告的編制和審批并非強制。
那么對于由政府直接投資或具有資本金注入的園區開發項目，可首先將園區開發項目整體審批，之后按照分批開發分批審批的原則，單獨以園區子項目編寫可研報告。這樣靈活處理有助于推進園區開展工作，但亦需要相關的政策法規進一步明確。
2. 園區開發PPP規劃面積多大為適宜？
園區開發PPP項目的規劃范圍既決定園區開發的周期與投資規模，也決定了土地規劃和產業規劃在實施中的調整程度。項目規劃范圍太小，園區土地規劃與產業規劃較為準確，但產生不了較高的經濟效益和產業規模；園區規劃范圍過大，容易造成產業集群發展緩慢、社會資本資金壓力過大，并且也有社會資本借機圈地之嫌。
從財政部三批示范項目來看，最大的片區/園區項目占地面積為12平方公里左右。通過幾個產業發展較好的片區/園區項目經驗顯示，產業發展和產業集群打造需要社會資本投資運營15年甚至20年的時間，適宜的園區規劃面積是減少未來園區運營與產業發展失敗可能的重要因素。希望各部委能結合園區特點與園區建設內容，給出更明確指導意見或者公開更多示范項目規劃信息。
3. 園區開發PPP土地供應如何在全生命周期保障？
再次回到財金【2016】91號文關于土地供應的話題，前文得出的結論是滿足一定條件下，連片土地供應給PPP項目依舊可行。對于合作周期較長的PPP項目，除了本次規定中，在項目前期，土地招拍掛與PPP招標可“兩標并一標”的新政外，能否有相關的新政保障社會資本在漫長的項目生命周期中，亦可以規范合法地獲取項目用地的土地使用權？
4. 園區開發PPP績效考核標準能否盡快出臺？
PPP的最核心要素之一即是按效付費，績效考核讓偽PPP項目無處遁形。某些行業，諸如污水、高速公路、市政道路等已經形成了相對統一的行業標準或者形成較為成熟的參考經驗，作為績效考核方法、范圍、考核標準等的依據。甚至像智慧城市、海綿城市這類新興行業也在不同地區制定了明確的績效考核標準與實施方法，為PPP項目的落地起到了保駕護航的作用。
園區開發由于子項目眾多、園區類型多樣、產業發展周期各異等諸多因素，尚無成熟和完整的績效考核方案出爐，期待從國家層面組織相關專家出臺園區開發PPP績效考核標準，從根本上激勵園區運營效果和效率的提升。
5. 園區開發PPP示范項目具體操作信息能否進一步公開？
第三批示范項目中，園區開發PPP示范項目從第二批的5個增長到了33個，增長幅度驚人，但是可參考案例數量依舊較少，并且進入執行階段的項目更少。期待各實施機構或主管部門能夠將園區PPP示范項目的操作過程、核心邊界條件、回報機制等信息進一步公開，為更多的產業園區PPP項目起到指引和規范的作用。
五、園區開發PPP展望
園區開發土地使用新政除了對社會投資人進行一定程度地規范之外，也客觀要求政府在園區整體土地規劃、產業規劃、用地供應、資金來源等多個方面提升監管與審批水平。將園區前期行政審批、財政論證、采購流程等工作進一步做到規范、透明、清晰。
另外，新政也對政府的能力建設提出要求，連片提供園區開發用地的行為是建立在規劃完善、土地供應計劃完整和可行的基礎上。如果將土地整體規劃與產業規劃比作作畫，那么過去很多PPP項目都是抽象派—只簡單提到了用地的性質和產業的方向，沒有明確將產業和土地對等。而未來，要求政府將作品提升到寫實派—盡量完整地將土地使用與產業發展服務一一對應。
在新的要求與指導下，未來園區開發PPP土地供應和園區規劃范圍有望更加回歸理性、合理。鼓勵地方政府集約利用土地資源，真刀實槍扎實論證規劃，避免大面積區域囫圇打包，為項目高效落地及可持續保駕護航——相信這是各部委規范PPP項目用地的重要初衷。
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