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張江高科:成功利用PPP 模式開(kāi)發(fā)建設(shè)高新園區(qū)
來(lái)源：未知 日期：2016-08-29 點(diǎn)擊：次
目前，PPP模式主要適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)沒(méi)有明確列入國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委文件規(guī)定的項(xiàng)目適用范圍，以PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)尚缺乏明確的法規(guī)、政策依據(jù)，加上現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制，園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式面臨一定的法律和政策障礙。
其實(shí)，早在1999年，面對(duì)上海全市地方財(cái)政收入僅為431.8億元，且當(dāng)年固定資產(chǎn)投資總額需求超過(guò)1852億元的現(xiàn)實(shí)情況，上海浦東新區(qū)就和張江高科合作首創(chuàng)了園區(qū)建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)的BOO模式（PPP模式之一），開(kāi)啟了PPP模式在園區(qū)的應(yīng)用先例。
背景：首創(chuàng)全國(guó)園區(qū)BOO模式
1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦張江”的戰(zhàn)略決策，要求進(jìn)一步集中力量加快張江高科技園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，把張江高科技園區(qū)建成名副其實(shí)的國(guó)家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國(guó)家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地。根據(jù)上海市委、市政府的戰(zhàn)略部署，浦東新區(qū)管理委員會(huì)決定在張江高科技園區(qū)內(nèi)建設(shè)1平方公里的張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)（下稱“張江技創(chuàng)區(qū)”），為支撐和引領(lǐng)張江高科技園區(qū)建設(shè)發(fā)揮示范作用。
在張江技創(chuàng)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，為解決技創(chuàng)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題，同時(shí)也為促進(jìn)對(duì)高科技創(chuàng)新基地的市場(chǎng)發(fā)展和規(guī)范管理，并有效體現(xiàn)政府對(duì)高科技項(xiàng)目的政策扶持，原浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)調(diào)處會(huì)同區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室產(chǎn)權(quán)處，經(jīng)過(guò)創(chuàng)新探索，在國(guó)內(nèi)率先提出了“政策引導(dǎo)，企業(yè)建設(shè)，政府租用，創(chuàng)業(yè)者受益”的BOO創(chuàng)新機(jī)制。
張江技創(chuàng)區(qū)BOO模式核心內(nèi)容：一是浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)上海市浦東新區(qū)管理委員會(huì)授權(quán)，代表政府委托張江高科用3年的時(shí)間在該區(qū)域內(nèi)建設(shè)環(huán)境美、標(biāo)準(zhǔn)高的孵化用房、市政配套設(shè)施；二是張江高科按照相關(guān)協(xié)議約定，在政府必要的監(jiān)管下，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理張江技創(chuàng)區(qū)，與新區(qū)政府合作創(chuàng)造優(yōu)良條件吸引海內(nèi)外大學(xué)、企事業(yè)單位，在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)和高科技創(chuàng)新企業(yè)；三是政府和張江高科均需按照相關(guān)協(xié)議約定履行相應(yīng)義務(wù)并享有相應(yīng)權(quán)利。政府以支付約定租金的方式，合理保證張江高科的回報(bào)。租用期限20年，租用期限內(nèi)即1999年開(kāi)始至2018年，向企業(yè)支付租金，平均每年支付的租金相當(dāng)于估算總投資額的7%。若開(kāi)發(fā)建設(shè)的費(fèi)用經(jīng)決算審計(jì)與估算總投資發(fā)生差異，政府支付的租金將做相應(yīng)的調(diào)整。若在租用期內(nèi)由于通貨膨脹，國(guó)家上調(diào)銀行貸款利率，政府將相應(yīng)提高年租金。政府也需按照協(xié)議約定審批投資與建設(shè)事宜，協(xié)助張江高科解決開(kāi)發(fā)建設(shè)中的有關(guān)困難和問(wèn)題。
效果：張江高科如約完成政府“聚焦張江”任務(wù)
效果之一是如期完成技創(chuàng)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。2002年，張江高科如期完成了張江技創(chuàng)區(qū)的市政配套及房產(chǎn)開(kāi)發(fā)任務(wù)，建成的建筑及公共設(shè)施面積約10.2萬(wàn)平方米，其中包括孵化樓、創(chuàng)業(yè)公寓、寫(xiě)字樓、體育休閑配套設(shè)施等，為入駐的中小高科技企業(yè)的孵化和發(fā)展提供了平臺(tái)。
效果之二是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國(guó)家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。張江高科實(shí)現(xiàn)了1999年市委市政府提出的建設(shè)中國(guó)最大孵化器和技術(shù)創(chuàng)新示范區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)。引進(jìn)了中科院上海浦東科技園、科技部科技成果轉(zhuǎn)化基地、浦東火炬創(chuàng)業(yè)園、上海高校科技產(chǎn)業(yè)園、國(guó)家CAD工程研究中心、國(guó)家中藥標(biāo)準(zhǔn)化中心、張江創(chuàng)業(yè)中心、上海股權(quán)托管交易中心、英特爾、聯(lián)想、英飛？R、芯成半導(dǎo)體等多家創(chuàng)業(yè)孵化企業(yè)入駐科技創(chuàng)新區(qū)。引導(dǎo)科技產(chǎn)業(yè)集聚張江，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，張江核心園內(nèi)的企業(yè)從2000年的百余家發(fā)展到目前累計(jì)注冊(cè)企業(yè)超過(guò)1.8萬(wàn)家。科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)功能輻射效果顯著：其中國(guó)家級(jí)/市級(jí)研發(fā)機(jī)構(gòu)60多家、跨國(guó)公司地區(qū)總部49家、外資研發(fā)機(jī)構(gòu)138家、高新技術(shù)企業(yè)768家。從業(yè)人員約36萬(wàn)人，其中博士6000多人、碩士4.3萬(wàn)余人、本科學(xué)歷12萬(wàn)人、歸國(guó)留學(xué)人員7500余人、境外人員4300余人，中央“千人計(jì)劃”專家116人，上海“千人計(jì)劃”110人，在園區(qū)工作的兩院院士24人。
效果之三是實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政支出“四兩撥千斤”效應(yīng)。政府僅以20年年均支出不到5000萬(wàn)的代價(jià)創(chuàng)建了張江高科技核心區(qū)，張江核心園產(chǎn)值從2000年的76.91億元發(fā)展到2014年底的3125億元 ，稅收從2000年的2.6億元發(fā)展到2014年底的170億元。
效果之四是社會(huì)資本獲得合理收益和相應(yīng)融資方式支持。張江高科如約完成了對(duì)浦東新區(qū)政府約定的義務(wù)。除了獲得直接經(jīng)營(yíng)收入和可經(jīng)營(yíng)的科技地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)外，還可以獲得政府年均約5000萬(wàn)元保底租金補(bǔ)貼支持。1999年至2001年兩年多的時(shí)間內(nèi)，浦東新區(qū)政府支付的租金約占總投資的40%，較好地匹配了區(qū)域建設(shè)的資金需求進(jìn)度，有效地減輕了張江高科作為上市公司在建設(shè)初期所面臨的資金支出壓力，同時(shí)，前10年租金支付基本可以覆蓋項(xiàng)目貸款本息，這源自浦東新區(qū)政府對(duì)該項(xiàng)目融資的直接支持，為項(xiàng)目成功融資奠定了基礎(chǔ)，是PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。
創(chuàng)新：集約利用土地，改變 PPP用地模式
一般而言，PPP用地多是新增供應(yīng)的用地模式，即符合劃撥條件要求的可以采用劃撥模式，不符合劃撥條件的可以采用出讓、租賃、出資模式。但張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)用地卻創(chuàng)新地利用了張江高科所擁有的尚未開(kāi)發(fā)的土地資源，一方面解決了政府PPP項(xiàng)目土地資源的來(lái)源問(wèn)題，另一方面也解決了張江高科土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，可謂開(kāi)創(chuàng)了政企土地合作新模式。
張江高科總經(jīng)理葛培健表示，由擁有土地的企業(yè)提供建設(shè)用地、政府在規(guī)劃等方面予以適當(dāng)調(diào)整，共同解決開(kāi)發(fā)土地利用水平不高的問(wèn)題，提高土地的使用效益，為解決浦東新區(qū)土地集約化問(wèn)題開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)全新的思路，與上海后期實(shí)施的“退二進(jìn)三”等集約土地利用政策殊途同歸。
2009年3月31日，浦東新區(qū)政府批準(zhǔn)同意了“張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃”，批復(fù)要求，技術(shù)創(chuàng)新區(qū)將通過(guò)調(diào)整規(guī)劃、改建擴(kuò)建、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)的手段達(dá)到形態(tài)再造、空間再造、環(huán)境再造的目標(biāo)，進(jìn)一步提升該區(qū)域的品位和競(jìng)爭(zhēng)能力，使技術(shù)創(chuàng)新區(qū)成為具有完善綜合服務(wù)功能的張江科學(xué)城。2016年5月，在張江科學(xué)城大框架下，張江西北片區(qū)的城市更新設(shè)計(jì)工作已正式啟動(dòng)。如何在PPP運(yùn)作更加開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境中，建設(shè)更多的一流科技園區(qū)，張江高科還將繼續(xù)探索。
規(guī)范：期待規(guī)范PPP發(fā)展，在園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中再創(chuàng)輝煌
不可否認(rèn)，當(dāng)時(shí)處在探索階段的PPP模式與如今規(guī)范的PPP模式還有待完善的方面。比如：規(guī)范的PPP模式要求不能直接指定合作社會(huì)資本主體，規(guī)范的PPP模式要求政府按照績(jī)效付費(fèi)，而不能按固定回報(bào)方式付費(fèi)等。葛培健建議：“國(guó)家盡快從立法層面建立健全園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式法律法規(guī)體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)地方試點(diǎn)項(xiàng)目和實(shí)操嘗試探索及突破現(xiàn)行政策瓶頸，形成完善的、可復(fù)制、可推廣的園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式經(jīng)驗(yàn)。”
前灘產(chǎn)業(yè)綜合研究所所長(zhǎng)何萬(wàn)蓬對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，張江技術(shù)創(chuàng)新區(qū)的PPP實(shí)踐，是非常有意義的創(chuàng)新探索，張江技創(chuàng)區(qū)能從全國(guó)那么多園區(qū)中脫穎而出，從郊區(qū)莊稼地成長(zhǎng)為全國(guó)科技創(chuàng)新的肥田沃土，投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的大膽突破功不可沒(méi)。借助合作共贏、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的BOO等模式，張江高科的資金收支得以平衡，財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，盈利狀況得以改善，為園區(qū)的持續(xù)高位發(fā)展奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，張江高科實(shí)踐本身也在不斷升級(jí)迭代。園區(qū)PPP需要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，綜合創(chuàng)新是主線，風(fēng)險(xiǎn)控制是底線。
濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)（PPP立法小組成員）張燎向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，張江技創(chuàng)區(qū)在1999年當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境下，創(chuàng)設(shè)的園區(qū)政企合作方式，是對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)采用PPP模式的積極探索，而且取得了非常好的效果，體現(xiàn)了政府和企業(yè)之間的合作開(kāi)發(fā)和“利益共享”精神，具有相當(dāng)?shù)那罢靶院烷_(kāi)創(chuàng)性，不能?chē)?yán)格按照現(xiàn)在規(guī)范的PPP模式要求去套，即不能按現(xiàn)在技術(shù)去要求“前人”。同時(shí)他建議，張江這類(lèi)相對(duì)成熟的開(kāi)發(fā)區(qū)，比較適合探索輕資產(chǎn)的委托運(yùn)營(yíng)（O&M）或外包管理（MC）等具體運(yùn)作方式，而在一些新興開(kāi)發(fā)區(qū)，比較適合采用BOT、BOO運(yùn)作方式。