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中國式PPP的10個關(guān)鍵問題！
來源：未知 日期：2016-08-02 點擊：次
PPP是這幾年的熱門話題，也越來越被各地招商引資部門所重視。為了幫助大家更深刻認(rèn)識PPP模式，選取此文對10個關(guān)鍵問題進(jìn)行了介紹，供安徽省開發(fā)區(qū)參考。
1、什么是PPP？
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，英文直譯的意思是公私合作(合營)伙伴關(guān)系。國際上，PPP一般被理解為政府與私營企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的各種形式(包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱(具體公共產(chǎn)品類型和合作形式見下文)。
2、PPP與BOT有何區(qū)別？
PPP和 BOT都是項目融資里面的概念。項目融資作為一個專用術(shù)語，不是通常理解的“為項目進(jìn)行融資”，而是“以項目進(jìn)行融資”的意思。業(yè)內(nèi)通用的標(biāo)準(zhǔn)是：項目融資應(yīng)是無追索權(quán)或者有限追索權(quán)的，意即：將項目風(fēng)險與項目發(fā)起人(投資人)進(jìn)行隔離，以項目收益作為償債來源，以項目公司資產(chǎn)和收益作為擔(dān)保，項目發(fā)起人(投資人)除自身投入到項目的資本金外，對項目的債務(wù)償還不承擔(dān)責(zé)任或者僅承擔(dān)有限責(zé)任。
PPP是從項目融資的合作方的角度來進(jìn)行定義的，更多體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品(服務(wù))提供所需的融資和運(yùn)營問題，引入私營資本參與合作。
BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-經(jīng)營-移交)的簡稱，是從項目運(yùn)作流程任務(wù)分解的角度進(jìn)行定義的。BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與私營企業(yè)的具體合作形式。
從另一個角度而言，BOT等模式關(guān)注點是解決政府資金短缺時基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的投資問題，政府最終想獲取的是項目所有權(quán)，比如國內(nèi)上世紀(jì)90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項目為代表的多個發(fā)電特許經(jīng)營項目就是案例;而PPP項目更多關(guān)注的政府所采購服務(wù)的質(zhì)量、價格以及效率等因素，比如財政部 76號文中就提出“積極借鑒物有所值評價”來評估PPP項目。
3、PPP與特許經(jīng)營有何區(qū)別？
特許經(jīng)營分兩大類，政府特許經(jīng)營和商業(yè)特許經(jīng)營。私營企業(yè)參與公共產(chǎn)品(服務(wù))的提供，通常是需要政府的授權(quán)的。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》中，特許經(jīng)營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運(yùn)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動。”
政府特許經(jīng)營項目的要點是私營企業(yè)從事提供公共產(chǎn)品(服務(wù))必須是獲得的政府授權(quán)。PPP的本質(zhì)是政府向社會購買公共產(chǎn)品(服務(wù))，一般可以分為：服務(wù)外包(比如：垃圾清運(yùn)服務(wù))、特許經(jīng)營(比如：污水處理項目)、私有化(比如：燃煤發(fā)電項目)三種類型，并非所有PPP項目都必須獲得政府授權(quán)。
4、國內(nèi)目前力推的PPP模式與國際上的PPP模式有何區(qū)別？
國際上，PPP指政府與私營企業(yè)之間長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))，分為服務(wù)外包、特許經(jīng)營、私有化三類。
由于我國存在著國有企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)等不同性質(zhì)的社會資本，因此，PPP在國內(nèi)指的是政府與社會資本之間長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))，合作對象不僅限于私營企業(yè)。
近期出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確：“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”
從 43號文來看，中國政府所力推的PPP項目限定為如下模式：政府授權(quán)社會資本獨(dú)自或者與政府共同成立(部分省市的地方規(guī)定中要求必須共同成立)項目公司以特許經(jīng)營模式來投資、運(yùn)營項目，政府承擔(dān)合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，政府不承擔(dān)項目的償債責(zé)任。該文中PPP模式的要點有：(1)設(shè)立項目公司(股權(quán)模式);(2)特許經(jīng)營;(3)政府不承擔(dān)債務(wù)。
5、PPP屬于政府采購嗎？
《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”
從付費(fèi)模式來看，PPP項目可以分為三類：(1)使用者付費(fèi)項目;(2)使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項目;(3)政府付費(fèi)項目。
雖然《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。”但76號文僅是財政部的規(guī)范性文件，效力等級過低;依據(jù)法律規(guī)定，只有前述第(2)、(3)類項目才適用政府采購法，屬于嚴(yán)格意義上的政府采購。在《政府采購法》未作修改，或者《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的專門立法中未做明確前，國內(nèi)采用用戶付費(fèi)模式的PPP項目只能算廣義的政府購買服務(wù)，而不屬于法律意義上的政府采購。
6、PPP與混合所有制改革有何關(guān)系？
中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。”
因此，政府與民營資本共同出資設(shè)立項目公司的PPP模式，符合混合所有制的要求。混合所有制改革對國內(nèi)PPP項目合作的快速發(fā)展有一定的推動作用;PPP項目中除單純股權(quán)投資關(guān)系外的整套公私合作機(jī)制對混合所有制改革中如何促進(jìn)國有資本與私營資本更好地合作也提供很好的借鑒。
7、PPP是否必須要采用招標(biāo)形式？
《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南》(2014年9月)中規(guī)定：“應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。”公開招標(biāo)模式是所有采購方式中較為復(fù)雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對較多。那么，該指南中規(guī)定的公開招標(biāo)模式是否是PPP項目所必須采用的采購模式呢？答案是否定的。
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此，PPP項目不屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍。
對于使用政府預(yù)算的PPP項目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定。2014年2月1日起施行的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規(guī)定的非招標(biāo)采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細(xì)規(guī)定。74號令是 PPP項目運(yùn)作的重要參考文件。
在實踐操作中，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人提交投標(biāo)文件后招標(biāo)人無權(quán)對招標(biāo)文件進(jìn)行修改(部分錯誤修正除外)，對招標(biāo)人編制招標(biāo)文件水平要求較高;此外，在按照評標(biāo)辦法確定中標(biāo)人后，招標(biāo)人應(yīng)按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實質(zhì)性條款再進(jìn)行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實操作來看，PPP項目合作方選擇這類較為復(fù)雜的采購而言，即使是采用招標(biāo)模式進(jìn)行的，采購方也不能滿足《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。
8、哪些類型的項目適合采用PPP模式？
適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目)和社會事業(yè)項目(學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領(lǐng)域。
9、PPP項目有哪些主要的投資、建設(shè)和收益模式？
廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項目，比如：公路收費(fèi)、抄表、垃圾收運(yùn)等服務(wù)項目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會事業(yè)項目。
①投資模式
從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資)三大類型。
對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險，社會資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運(yùn)營(OM)模式參與項目運(yùn)作，為社會提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。
企業(yè)投資項目是指社會資本獨(dú)自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險。此種模式下，社會資本可以在項目建設(shè)初期通過設(shè)立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴(kuò)股模式擁有項目公司股權(quán)而參與項目合作。
對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補(bǔ)項目投資運(yùn)營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經(jīng)濟(jì)可行性要求，則采用部分項目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項目資產(chǎn)由項目公司投資建設(shè)，最后整體項目資產(chǎn)移交項目公司運(yùn)營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。
就社會資本投資介入項目運(yùn)作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運(yùn)營(比如TOT)、對項目升級改造進(jìn)行投資后運(yùn)營(ROT)等不同類型。
②建設(shè)管理模式
項目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進(jìn)行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設(shè)計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定履行招標(biāo)程序。
③收益(付費(fèi))模式
PPP項目可以分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，前者是項目的使用者付費(fèi)，后者是政府付費(fèi)。還有一種是介于兩者之間，可稱為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，使用者付費(fèi)不足以覆蓋項目公司的投資運(yùn)營成本，政府還要給予一定的補(bǔ)貼。 Wiki：亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益。
10、國內(nèi)PPP項目應(yīng)特別注意哪幾個問題？
PPP項目應(yīng)注意的要點很多，但一般文獻(xiàn)中較少提及的幾個問題做簡要闡述。
①重視公共利益的保障
在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價格定價不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。
②理清項目前期工作界面
在新建項目中應(yīng)清晰梳理項目前期工作的界面，政府應(yīng)承擔(dān)項目前期工作的主要風(fēng)險。為保項目建設(shè)不存在實質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規(guī)劃相符;(2)項目是否滿足環(huán)保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設(shè)是否存在潛在社會風(fēng)險。
③項目收益保障
政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費(fèi)而言，應(yīng)合理測算產(chǎn)品(服務(wù))的使用量、確立合理的定價/調(diào)價和政府補(bǔ)償機(jī)制;(2)采用政府付費(fèi)模式或者政府補(bǔ)貼的，應(yīng)確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算;(3)合理設(shè)立項目規(guī)模，防止因項目投資建設(shè)規(guī)模超過合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品(服務(wù))定過高、企業(yè)虧損或者政府補(bǔ)貼過重等情形。