經濟新常態下江蘇開發區體制機制面臨園區管理模式效率損耗嚴重、先行先試面臨法律困境、舊體制回歸趨向明顯、強市場功能有待培育等突出問題。為此，就如何提升江蘇開發區競爭力提出建議。
　　
　　體制機制優勢是開發區的最大優勢，也是江蘇開發區在歷經多個階段不斷成長壯大的根本保障。面對新常態帶來的新機遇、新挑戰，江蘇開發區站在新的歷史起點上，迫切要求在體制機制創新方面有新的突破，以改革紅利釋放破解發展瓶頸，實現競爭力再造。
　　
　　一、江蘇開發區體制機制面臨的突出問題
　　
　　（一）功能定位不夠明確，現有園區管理模式效率損耗嚴重。目前，江蘇開發區主要實行管委會模式和“政區合一”模式。委托管理模式下，開發區與行政區的經濟管理和社會事務分工，使開發區更專注于功能管理，提升管理效率。但現實中，往往帶來開發區與其所在行政區的利益沖突。“政區合一”模式在一定程度上克服了管委會模式存在的“圍墻經濟”問題，有利于區域內部協調。但行政區內大量的社會事務則會拖累開發區的體制優勢，出現嚴重的效率損耗。
　　
　　（二）法律主體地位未能確立，先行先試面臨法律困境。到目前為止，國家層面上專門針對開發區的立法遲遲沒有出臺。開發區管委會作為上一級政府的行政派出機構，與屬地行政區在領導、規劃、管理、開發、建設等方面的權利和經濟利益上的再劃分時常有所利益沖突。由于開發區法律地位不明確，有些開發區管理條例與現行法律法規沖突，管理條例就失去了法律效力，導致的直接后果是上級部門和地方截留權利，致使開發區作為特殊經濟區域所享有的權限難以到位，管理效率和發展效應受到影響。
　　
　　（三）社會管理負擔繁重，舊體制回歸趨向明顯。傳統開發區的職能主要集中在土地開發、招商引資、企業服務等經濟工作方面，如今還面臨大量社會公共服務事項，開發區已不再是單純的經濟功能區，管理職能全能化趨勢明顯，普遍出現向“大而全”舊體制回歸趨勢。一方面開發區管理權限部分被上收；另一方面隨著開發區范圍的擴大，開發區行政化傾向相當明顯。隨著開發區經濟社會方面承擔的事務日漸增多，人員明顯增多，機構明顯龐大，服務效率降低的弊端會日趨顯現。開發區體制出嚴重的體制回歸，由于承擔過多非經濟性職責，開發區傳統效率優勢損耗嚴重。
　　
　　（四）強政府、弱市場特征鮮明，強市場功能有待培育。江蘇開發區的發展和全國其他開發區一樣，主要突出了“政府主導”和政府作為“第一推動力”的特征，開發區的發展在很大程度上體現了政府的主體作用。從開發區規劃，到基礎設施、廠房建設，再到招商引資等，政府承擔了太多的職能。開發區管委會開發公司名義上是企業，基本上承擔了一些政府職能，存在著政企不分、產權不明晰的問題。短期看，這種情形有一定的積極作用；長期看，則存在如何處理好政府與市場關系，合理政府與市場分工的問題。
　　
　　二、江蘇開發區制度創新戰略取向
　　
　　（一）堅持制度化取向，以改革深化引領經濟新常態。開發區過去的發展，主要得益于開發區與非開發區相比，體制機制相對優越；開發區存在的矛盾和問題，則從一個側面反映了開發區體制機制不夠健全和完善。但是，創新開發區的體制機制，實質上是開發區內外部權力、利益關系的重新調整，必然遇到各種各樣的利益矛盾和梗阻，必須義無反顧推進改革的深化。江蘇開發區需要牢牢樹立改革創新的意識，積極在各領域全面深化改革，切實解決開發區下一階段發展中的突出問題。
　　
　　（二）堅持規范化取向，明確開發區功能定位。明確開發區的功能定位，是開發區體制機制創新的前提和基礎。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，江蘇應加快推進省級和有立法權的市級的開發區立法步伐，組織相關部門、研究機構、專家學者成立開發區管理體制和運行機制研究課題組，進行聯合攻關，對有關問題形成共識，進一步修繕《江蘇省經濟技術開發區管理條例》。通過國家法律和地方性法規的形式對開發區的功能定位、發展方向、管理體制、運行機制、設立撤銷等予以明確，確保開發區在法制軌道上健康發展。
　　
　　（三）堅持市場化取向，理順開發區政府與市場的關系。理順政府與市場關系的核心是要發揮市場在資源配置中所起的決定性作用：一要釋放市場微觀主體活力，給市場主體創造更大發展空間；二要尊重市場規則，營造公平開放透明的市場環境；三要發揮好價格信號功能，完善主要由市場決定價格的機制；四要在政府邊界與市場邊界明確的前提下，認真解決政府如何有效干預的問題，防止出現政府該管卻管不好、不該管又橫加干涉的現象，塑造良性的政商關系新生態。
　　
　　（四）堅持自主化導向，培育開發區內生增長機制。在相當長時期里，江蘇開發區主要走了一條外源型增長的路子，即主要依靠利用外資、引進先進設備、引進海外智力，并且輔之以優惠傾斜的政策，賦予超國民的待遇。相比之下，內資企業、本土產業的發展是個短腿。在未來的發展時期里，利用外資、引進先進設備、引進海外智力仍然是一條重要“省策”。同時，必須認真考慮形成外源與內生同步增長的機制，尤其是通過外源促進內生的增長，推動江蘇開發區從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉型。
　　
　　（五）堅持法治化導向，處理好先行先試與依法行政的矛盾。改革的特質在于突破陳規，法治的精髓在于確立秩序。如何平衡改革的“破”與法治的“立”之間的關系，這是開發區行政體制機制創新“先行先試”與“依法行政”無法回避的一個問題。開發區作為一種特殊的區域類型，其行政管理、行政執法必須于法有據、師出有名；只有在憲法和法律的框架內，才可以根據新形勢下開發區的發展需求，在體制機制方面進行大膽的改革創新，建立健全權責統一、權威高效的開發區依法行政新體制，使開發區在黨的領導下、在法治軌道上更好地開展工作。對那些需要得到法律授權的重要改革措施，必須按法定程序進行，不能超前推進，確保每一次先行先試都嚴格遵循程序規則，每一步改革創新都符合依法行政要求，都在法治軌道上推進。
　　
　　三、江蘇開發區競爭力再造路徑選擇
　　
　　（一）進一步深化行政管理體制改革，不斷完善科學決策機制。在管理模式上，按照“園區事園區辦”的基本原則和“最大程度壓縮辦理時間、簡化辦理手續”的基本要求，規范管理行政審批服務的功能職責、工作程序與業務流程，清理不合理的審批環節，在整合優化以往審批環節的基礎上，盡可能地將保留后的審批環節全面集中到窗口受理與辦結。進一步探索市場化管理和去行政化改革，可選取平臺運營、招商引資、基礎設施等適合市場化運作的領域試點進行諸如公私合作制（PPP）等模式，通過市場化的運作來實現資源的組織和配置，以合理的利益分享機制改進部門之間、區域之間的關系。在開發區管理方面，可以嘗試將區內行政事務“反委托”給行政區管理，集中精力全力投身經濟建設。
　　
　　（二）進一步謀劃發展方式轉變，主動加快新常態下開發區轉型升級。當前，我國開發區正逐步由追求速度向追求質量轉變、由政府主導向市場主導轉變、由同質競爭向差異化發展轉變、由硬環境見長向軟環境取勝轉變，使開發區成為構建開放型經濟新體制的“探路者”和培育產業競爭新優勢的“排頭兵”。在新常態下，江蘇開發區需要由過去的靠“三拼”（拼資源、拼優惠、拼政策）轉為靠“新三比”，即比政府職能的轉換、比社會發展主體和市場主體的活力、比符合國際慣例的商務環境。在政府職能轉換上，就是要怎樣做到“小機關，大服務”，既有精簡統一效能之利，又無人員機構臃腫之弊。在社會發展主體和市場主體的活力上，就是為企業創造一個公平的競爭環境、健全的法治環境和親商、安商、富商的人文環境。
　　
　　（三）進一步放大國家戰略機遇，有效借力國家政策支持。目前，蘇南5市8個高新區及蘇州工業園區承擔建設“蘇南國家自主創新示范區”的國家戰略責任，蘇州工業園區同時還承擔開展開放創新綜合示范、打造中國開放創新樣本的國家使命。江蘇各類國家級開發區、高新區代表國家參與國際經濟合作與競爭，是中國更深層度融入全球產業分工體系的基本單元。國家戰略在江蘇重點開發區落地，不僅帶來政策、資源、項目、投資集聚，也將營造出獨特的發展環境，大大豐富江蘇開發區新戰略機遇期的內涵。為此，江蘇開發區應加強與國家戰略對接，爭取改革先行先試，不斷積累發展新動能、新優勢，努力成為構建開放型經濟新體制的排頭兵，推進創新驅動發展新模式的示范樣本，在改革試驗、開放創新中再探新路。
　　
　　（四）進一步圍繞江蘇產業發展需求，構建與創新型經濟相適應的制度環境。新常態下，江蘇開發區要想有所突破、有所創新，要在政策、體制、機制上創造核心競爭力，構建與創新型經濟相適應的制度環境。針對目前開發區產業差異化布局、特色化集聚的大趨勢，江蘇各級開發區應根據自身產業基礎和重點產業發展方向，著力構建最專業的產業服務體系；針對創新創業人才及各類創新要素對制度環境的高要求，提供最貼心的創新創業支持；針對開發區產業驅動的重點領域，搭建最前沿的公共創新平臺；最大限度激勵創新活動，保障創新成果，構建最嚴密的知識產權保護體系。