關于《上海市發展規劃條例（草案）》征求意見有關事項的說明

 

一、制定背景

 

以中長期規劃引領經濟社會發展，是黨治國理政的重要方式。發展規劃在推動我市經濟社會高質量發展中發揮了重要作用，成為黨委、政府把方向、謀大局、定政策、促改革的重要手段之一。當前正值“十五五”規劃編制關鍵時期，有必要通過制定地方性法規的形式，從制度層面完善發展規劃制定、實施工作，提升規劃工作科學化、民主化、法治化、規范化水平，為加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，提供有力法治保障。

 

二、主要內容

 

《條例（草案）》共六章四十一條，主要內容如下：

 

（一）明確功能定位，強化規劃協同。一是落實國家要求，明確要更好發揮發展規劃在推動經濟社會高質量發展中的戰略導向作用，將我市發展規劃以及依據發展規劃編制的專項規劃和區域規劃納入適用范圍。二是明確健全國民經濟和社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。三是明確市發展規劃是我市其他各級各類規劃的遵循；專項規劃和區域規劃細化落實發展規劃；國土空間規劃的制定、實施應當與發展規劃進行銜接協調，為發展規劃落地實施提供空間保障，對專項規劃和區域規劃提出的空間開發保護活動提供指導、約束和支撐。四是明確推動與長三角有關省市建立規劃協同機制，強化重大問題聯合研究、重大項目協同推進、重大政策共同實施。（第一條、第二條、第四條、第七條至第十二條）

 

（二）規范制定程序，提高規劃質量。一是對專項規劃、區域規劃實行規劃編制目錄清單管理。二是明確規劃編制部門要開展前期研究，加強要素測算，形成規劃基本思路，為規劃編制提供堅實研究基礎。三是建立公眾參與機制和專家咨詢論證制度。四是突出規劃銜接協調，強化銜接審查程序。五是明確規劃審議審批要求。（第十三條至第二十條、第二十二條至第二十五條）

 

（三）強化規劃實施，完善全周期管理。一是健全推進落實機制，發展規劃以及專項規劃、區域規劃均要明確具體工作安排、推進措施等。二是年度計劃要滾動落實發展規劃，并做好年度間綜合平衡，合理確定年度工作重點。三是加強政策協同和要素保障，促進財政、土地、金融、產業等政策協同發力。四是健全監測評估機制，開展規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估，強化監測結果和評估報告的有效應用。同時，明確依法制定的規劃，未經法定程序不得調整，確需調整的，應當嚴格履行相關程序。（第二十七條至第三十三條、第三十五條）

 

（四）加強監督考核，維護規劃權威。一是規定人大對發展規劃制定、實施情況的監督，以及監察機關和審計機關依法進行監督。二是規定發展規劃實施情況應當作為衡量各區、各部門依法履職情況的重要參考。三是規定單位和個人可以就規劃制定、實施中的重要問題向規劃編制部門或者其他有關部門提出意見建議。四是規定國家工作人員在規劃制定、實施過程中有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者其他違法行為的，依法追究責任。（第三十六條至第四十條）

 

三、征求意見的重點

 

1.對進一步提高發展規劃編制工作質量的意見建議；

 

2.對進一步完善發展規劃實施機制的意見建議；

 

3.其他意見和建議。

 

 

上海市發展規劃條例

 

（草案）

 

第一章  總    則

 

第一條（立法目的）

 

為了推進本市統一規劃體系建設，規范發展規劃制定，保障發展規劃實施，更好發揮發展規劃在推動經濟社會高質量發展中的戰略導向作用，根據有關法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。

 

第二條（適用范圍）

 

本市發展規劃以及依據發展規劃編制的專項規劃和區域規劃（以下統稱規劃）的制定、實施和監督管理等活動，適用本條例。

 

本條例所稱發展規劃，是指市、區國民經濟和社會發展五年規劃綱要。

 

第三條（指導思想）

 

規劃的制定、實施和監督管理應當堅持黨的領導，堅持完整準確全面貫徹新發展理念，圍繞加快國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心建設，加強全局性謀劃和戰略性布局，踐行人民城市理念，促進社會公平正義，增進人民福祉，推動加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

 

第四條（總體要求）

 

制定規劃應當貫徹國家和本市經濟社會發展的方針政策、戰略部署，體現戰略性、宏觀性、政策性，增強指導和約束功能，提高科學化、民主化、法治化、規范化水平。

 

本市建立健全規劃銜接、政策協同、監測評估和監督等機制，保障規劃有效實施。

 

第五條（職責分工）

 

市、區人民政府應當加強對規劃工作的領導，建立規劃領導協調機制，推動規劃銜接落實，協調解決相關重大問題，將工作經費納入同級財政預算。

 

發展改革部門負責發展規劃的研究編制、推進實施、監測評估等工作，按照職責對專項規劃和區域規劃進行統籌管理。有關部門和單位按照職責做好專項規劃和區域規劃的研究編制、推進實施、監測評估等工作。

 

財政、規劃資源、統計等部門按照職責做好規劃制定和實施等的保障工作。

 

第六條（數字化賦能）

 

本市綜合運用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等現代信息技術，推動規劃編制和實施的數字化應用。

 

本市建立規劃信息系統，跟蹤監測規劃制定和實施進程，推動規劃基礎信息互聯互通和歸集共享。

 

第七條（長三角協同）

 

本市推動與長江三角洲區域有關省、市建立規劃協同機制，在規劃編制和實施過程中加強信息互通、工作聯動，強化重大問題聯合研究、重大項目協同推進、重大政策共同實施，推動長江三角洲區域一體化高質量發展。

 

第二章  規劃協同

 

第八條（規劃作用）

 

本市健全國民經濟和社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用，加強各類規劃的銜接協調，形成規劃合力。

 

第九條（發展規劃）

 

本市發展規劃應當落實國家發展規劃，以國民經濟和社會發展為對象編制，主要服務國家戰略、明確政府工作重點、引導規范經營主體行為，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據。

 

市發展規劃是本市其他各級各類規劃的遵循。

 

第十條（專項規劃）

 

專項規劃應當依據發展規劃編制，以國民經濟和社會發展特定領域為對象，對發展規劃在特定領域明確的重大指標、重大任務、重大項目、重大政策等進行細化落實。

 

第十一條（區域規劃）

 

區域規劃應當依據發展規劃編制，以發展規劃確定的重點地區、跨行政區且經濟社會活動聯系緊密的連片區域、承擔重大戰略任務的特定區域為對象，對發展規劃在特定區域明確的重大指標、重大任務、重大項目、重大政策等進行細化落實。

 

第十二條（國土空間規劃）

 

國土空間規劃的制定、實施應當與發展規劃進行銜接協調，為發展規劃落地實施提供空間保障，對專項規劃和區域規劃提出的空間開發保護活動提供指導、約束和支撐。

 

第三章  規劃制定

 

第十三條（編制主體）

 

發展規劃由市或者區人民政府組織編制，發展改革部門會同有關部門承擔具體編制工作。

 

專項規劃由行業主管部門或者相關單位按照職責編制。

 

區域規劃由市或者區人民政府指定的單位、區域管理機構按照職責編制。

 

第十四條（編制要求）

 

編制規劃應當遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，堅持國內和國際相統籌、目標導向和問題導向相結合、中長期目標和短期目標相貫通、全面規劃和突出重點相協調、戰略性和操作性相統一、成本和績效相匹配。

 

第十五條（規劃期）

 

發展規劃的規劃期為五年，規劃目標可以展望到十年以上。專項規劃和區域規劃的規劃期應當與發展規劃相一致。

 

第十六條（目錄清單管理）

 

本市建立健全專項規劃、區域規劃編制目錄清單管理制度。

 

編制專項規劃、區域規劃前，有關部門應當向同級發展改革部門提出立項申請，由發展改革部門統籌協調后制定規劃編制目錄清單建議，報本級人民政府批準后形成規劃編制目錄清單。

 

未納入規劃編制目錄清單的，除上級有關部門或者本級人民政府要求外，不得編制專項規劃、區域規劃。根據上級有關部門或者本級人民政府要求編制的，編制部門應當將編制方案報同級發展改革部門備案。

 

第十七條（制定程序）

 

規劃制定應當履行前期研究、起草、征求意見、專家咨詢論證、銜接審查、審議審批、備案等程序。

 

第十八條（前期研究）

 

規劃編制部門應當組織開展前期研究，深入研究全局性、前瞻性、關鍵性、深層次重大問題，科學研判發展環境和發展趨勢，準確把握階段性特征和發展方向，研究提出解決方案，形成規劃基本思路。

 

發展規劃基本思路經本級人民政府審議同意后，應當報同級黨委，為黨委起草關于制定國民經濟和社會發展規劃的建議（以下簡稱規劃建議）提供參考。專項規劃和區域規劃的基本思路應當報同級發展改革部門。

 

第十九條（要素測算）

 

規劃編制部門應當加強對土地、海域、能源等要素的測算和合理安排，加強成本預算績效管理，平衡要素投入成本和經濟社會效益。

 

第二十條（規劃起草）

 

發展規劃根據規劃建議編制，主要內容包括：

 

（一）發展基礎、發展環境；

 

（二）指導方針；

 

（三）發展目標和指標體系；

 

（四）重大戰略和重大舉措時空安排，空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局；

 

（五）重大任務、重大項目、重大政策；

 

（六）規劃實施的保障措施。

 

專項規劃和區域規劃應當按照編制規范編制。專項規劃和區域規劃編制規范由市發展改革部門制定。

 

第二十一條（聽取部門單位意見）

 

編制發展規劃應當征求本級人民代表大會有關專門委員會和常務委員會有關工作機構、本級政治協商會議有關專門委員會、本級人民政府有關部門和單位、下一級人民政府的意見。

 

編制專項規劃和區域規劃應當征求本級人民政府有關部門和單位、有關下一級人民政府的意見。

 

第二十二條（公眾參與）

 

編制規劃應當健全公眾參與機制。規劃編制部門應當向社會公開征集建議，通過多種途徑和方式廣泛聽取人民群眾和社會各方面意見。

 

第二十三條（專家咨詢論證）

 

編制規劃應當健全專家咨詢論證制度。規劃編制部門應當邀請相關領域專家對規劃內容的科學性、合理性、可行性等提出論證意見并形成論證報告。

 

專家應當獨立開展咨詢論證工作，客觀、公正、科學、嚴謹地提出咨詢論證意見，對咨詢論證中所知悉的國家秘密、工作秘密等依法負有保密義務。

 

第二十四條（銜接審查）

 

發展規劃草案應當在提請本級人民政府審議前，報上一級發展改革部門進行銜接審查；專項規劃和區域規劃草案應當在審批前，報同級發展改革部門進行與發展規劃的銜接審查。報送銜接審查時，應當一并附送草案編制說明、專家論證報告等材料。

 

市、區發展改革部門應當以發展戰略、目標指標、重大任務、重大項目和重大政策等為重點進行銜接審查，并在三十個工作日內出具銜接審查意見。規劃編制部門應當按照銜接審查意見進行修改。

 

第二十五條（審議審批）

 

發展規劃草案報同級黨委、人民政府審議后，由人民政府按照程序提請本級人民代表大會審查和批準，并附送草案編制說明、上一規劃期發展規劃實施情況總結評估報告等材料。

 

列入規劃編制目錄清單的專項規劃和區域規劃，草案報請本級人民政府批準。根據本條例第十六條第三款規定經備案的專項規劃和區域規劃，草案按照上級有關部門或者本級人民政府的要求報請批準。本市與國家有關部門聯合編制的專項規劃、區域規劃，草案根據國家有關規定報請批準。

 

規劃應當在批準后二十個工作日內向社會公布，及時開展宣傳解讀，法律、法規另有規定或者涉及國家秘密的除外。

 

第二十六條（備案）

 

發展改革部門應當在發展規劃批準后二十個工作日內，報上一級發展改革部門備案。國家另有規定的，從其規定。

 

專項規劃和區域規劃編制部門應當在規劃批準后二十個工作日內，報同級發展改革部門備案。

 

第四章  規劃實施

 

第二十七條（任務分解）

 

市、區人民政府負責組織實施發展規劃。發展改革部門會同有關部門和單位擬訂發展規劃實施方案，報經本級人民政府批準后實施。有關部門和單位應當根據發展規劃及其實施方案，明確具體工作安排和推進措施。

 

專項規劃和區域規劃的編制部門負責組織實施專項規劃和區域規劃，明確責任分工、具體工作安排和推進措施。

 

第二十八條（年度計劃）

 

發展改革部門應當擬訂國民經濟和社會發展年度計劃，貫徹發展規劃提出的發展目標和重大任務、重大項目、重大政策，將發展規劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，設置年度目標，做好年度間綜合平衡，合理確定年度工作重點。

 

國民經濟和社會發展年度計劃按照程序提請本級人民代表大會審查和批準后執行。發展改革部門應當按照程序向本級人民代表大會及其常務委員會報告國民經濟和社會發展年度計劃執行情況。

 

第二十九條（政策協同）

 

市、區人民政府圍繞實施發展規劃，促進財政、土地、金融、產業、區域等政策協同發力，增強宏觀政策取向一致性。

 

重大生產力布局和自然資源、人口、環境、社會等公共政策的制定，應當符合發展規劃確定的發展方向、主要目標和重點舉措。

 

第三十條（要素保障）

 

市、區人民政府和有關部門應當引導要素資源向有利于發展規劃實施的方向和結構合理配置，對列入發展規劃重大項目的土地、海域、能源等需求應當優先予以保障。

 

財政性資金應當優先投向發展規劃確定的重大任務和重大項目。

 

第三十一條（動態監測）

 

規劃編制部門對規劃實施情況進行動態監測，分析規劃實施存在的主要問題及其原因，提出應對舉措。動態監測情況作為加強和改進規劃實施的重要依據。

 

發展規劃動態監測情況應當按照規定送本級人民代表大會有關專門委員會。

 

第三十二條（中期評估）

 

市、區人民政府組織對發展規劃實施情況進行中期評估，形成中期評估報告，報同級黨委同意后，提請本級人民代表大會常務委員會審議，并根據審議意見，在規定時間內向本級人民代表大會常務委員會報送研究處理情況。區發展規劃中期評估報告，應當報市發展改革部門。

 

規劃編制部門對專項規劃和區域規劃實施情況進行中期評估，形成中期評估報告，報同級發展改革部門，并根據評估情況加強和改進規劃實施。

 

第三十三條（總結評估）

 

規劃期結束前，市、區人民政府組織對發展規劃實施情況進行總結評估，形成總結評估報告，報同級黨委同意后，與提請審查和批準的下一規劃期發展規劃草案一并提交本級人民代表大會。區發展規劃總結評估報告，應當報市發展改革部門。

 

規劃編制部門對專項規劃和區域規劃實施情況進行總結評估，形成總結評估報告，報同級發展改革部門，作為批準下一規劃期規劃的參考。

 

第三十四條（委托第三方監測、評估）

 

規劃編制部門開展規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估時，可以依法委托專業機構、社會組織等第三方進行。

 

第三十五條（規劃調整）

 

依法制定的規劃，未經法定程序不得調整。

 

發展規劃在實施中確需調整的，由市、區人民政府提出調整方案，報同級黨委同意后，按照規定提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。

 

專項規劃和區域規劃因發展規劃調整或者在實施中確需調整的，由規劃編制部門提出調整方案，按照本條例第二十五條第二款規定報請批準，并報同級發展改革部門。

 

第五章  規劃監督

 

第三十六條（人大監督）

 

市、區人民代表大會及其常務委員會通過聽取和審議專項工作報告、詢問和質詢、特定問題調查、專題調研等方式，加強對發展規劃制定和實施情況的監督。

 

第三十七條（監察和審計監督）

 

監察機關和審計機關依法對規劃制定、實施情況進行監督。

 

第三十八條（履職考核）

 

發展規劃實施情況應當作為衡量各區、各部門依法履職情況的重要參考。

 

第三十九條（社會監督）

 

任何單位和個人可以就規劃制定、實施中的重要問題向規劃編制部門或者其他有關部門提出意見建議，有關部門應當及時處理。

 

第四十條（法律責任）

 

國家工作人員在規劃制定、實施中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為的，依法追究責任。

 

第六章  附    則

 

第四十一條（施行日期）

 

本條例自2025年  月  日起施行。