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因地制宜、特色發展——省級國土空間規劃基本原則解讀

來源：未知日期：2020-03-13 點擊：次

在自然資源部《省級國土空間規劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發展”作為一項重要原則被提出。在我國幅員遼闊的國土空間上，自然條件、人文特點、經濟社會發展水平、城鎮化發展階段千差萬別，而這種差別在一個省（區）內也普遍存在。省級國土空間規劃和治理體系構建必須充分尊重這一客觀事實，采取因地制宜、特色發展方略，立足資源稟賦、適應發展階段，落實好國家主體功能區規劃等戰略要求，構建適合本省特點的空間規劃體系和空間開發保護格局，解決重點問題，回應治理需求，為國家治理體系現代化負起應有的責任。

關鍵詞

國土空間規劃，省級規劃，因地制宜，特色發展

一因地制宜、特色發展是省級規劃的基本原則

省級國土空間規劃（簡稱“省級規劃”）作為五級三類國土空間規劃體系中的重要一環，既承擔著落實國家戰略的使命，也是一省空間發展與保護的頂層設計和統籌市縣規劃的重要抓手，集三大職責于一身，在國家空間治理體系中地位重要、責任重大。

然而，在我國這一國土空間遼闊、區域差異懸殊、歷史成因復雜的大國，各省發展條件和問題千差萬別，國家使命各不相同，這種狀況也同樣存在于一省之內。省級規劃必須充分認清自身特點、找準特有問題、提出針對方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科學規劃、合理布局、健康發展和有效管控。因此，在最新出臺的《省級國土空間規劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發展”作為6大原則之一被提出，應該說十分必要。

二因地制宜、特色發展的內涵

省域國土空間具有自然、經濟、社會、管理、文化等五重空間屬性，據此其特色內涵可以歸納為9大方面：

（1）自然本底特色，包括地理區位、氣候條件、地形地貌、資源稟賦、開發條件等。

（2）規模尺度差異，大者如新疆、內蒙古、西藏等自治區，國土面積上百萬平方公里，地廣人稀、生態敏感度高，適宜生產生活空間有限；小者如福建、江蘇、浙江等，面積僅有十幾萬平方公里甚至更小，卻人口稠密、環境容量小。

（3）人口特色，包括人口年齡結構、教育程度、族群結構、就業特點、流動特征、收入水平等。

（4）發展階段特色，處于發達、快速發展、欠發達等不同階段。

（5）主導功能特色，在生態保護、農業開發、能源礦產、工業制造、科技研發、商貿金融、交通運輸、邊境貿易等功能中，某些主導功能相對突出且特色鮮明。

（6）人文特色，包括人與自然交互形成的山水城關系、歷史遺存、城鄉風貌、人文精神、風俗習慣等。

（7）集散特色，城鎮及人口的集聚度、積聚方式、空間分布特征、城鄉關系、產城關系等。

（8）特色問題不同，如在區域一體化、扶貧攻堅、生態保護修復、資源枯竭轉型、基礎設施補短板、自然災害防治等方面，各地面對的問題各有側重。

（9）管理特色，包括管理機構設置、政策法規、規劃體系、管理方式等。

上述差異的客觀存在，決定了解決問題重點、規劃思路和方法必然不同。省級規劃必須充分結合各自特點，因地制宜量體裁衣，制定富有針對性的目標定位、保護與發展重點、管控引導方法，避免一刀切和簡單照搬。只有規劃符合地方實際，才能擁有權威地位，統一各方思想行動，在協調市縣空間發展權的博弈中占據主動，更好履行三大職責。

三因地制宜、特色發展的主要對策建議

要做到因地制宜、特色發展，需要重點加強以下三方面工作：

1、細化落實主體功能區戰略，促進區域合理分工、特色發展

堅持主體功能區戰略是最基礎的因地制宜、特色發展。

主體功能區戰略是我國國土空間規劃的基本依據。它是基于各地區資源承載能力、開發密度和發展潛力不同，對人口、經濟、空間和城鎮化布局的統籌謀劃和分類導控，充分體現了因地制宜、特色發展。但一直以來，該規劃在省、市縣層級并未得到落實，其中既有技術原因、也有政策和手段滯后問題。然而不可否認，其基本思想和總體格局科學合理，適合作為國土空間規劃依據，所需的是在各層級規劃中落實和細化分解，使各類國土空間的主體功能得到強化，讓開發和保護各得其所、效益最優。

此次“五級三類”國土空間規劃同步開展、上下互動，通過三調、雙評價等工作，自下而上摸清底圖底數，基礎工作扎實，有利于摸清各地特點、弄清問題和矛盾沖突焦點，把握地方發展訴求，為推進主體功能區戰略的逐層落實提供了技術保障。

細化落實主體功能區規劃包括兩個層面：一是按照國家主體功能區規劃，落實本省保護與開發目標和對策；二是根據省情，研究確定省內主體功能區劃分，制定分類推進的目標對策。尤其是對禁止、限制開發地區，更好落實生態保護紅線、基本農田、自然保護地等保護性內容，加強對人口、城鎮、村莊、資源開發的控制力度，為制定轉移支付等政策奠定基礎；對重點、優化開發地區，加強城鎮化問題研究和對各類要素集聚的引導，促進城鎮群、都市圈、中心城市和重點開發區域合理布局、分工協同，建設用地集約高效，基礎設施互聯互通，提升國際競爭力和可持續發展能力。在土地要素、基礎設施、公共服務、產業平臺配置等方面提供必要支持，為發揮集聚效應、促進經濟轉型和高質量發展創造條件。

典型如青海省，在國家主體功能區規劃中，很大部分被納入限制、禁止開發區，因此省級戰略中把開發重點放在以西寧、海東為核心的蘭西城市群，其他地區實施更嚴格的保護和限制開發要求。

堅持主體功能區戰略，最關鍵的是在空間資源配置上避免平均主義。為此，要在充分調研、科學研究基礎上，加強對各類型區主導功能的研判，實事求是制定目標對策、分解控制指標（尤其是城鄉建設用地指標），避免被地方“綁架”而失去調控作用。

2、立足省情特點，科學合理優化國土空間格局，突出本地特色

國土空間尺度、人口和城鎮規模、經濟發展程度、自然資源條件、歷史文化特色等的差異，決定了省級規劃的思路和布局模式的截然不同。

對于國土和人口大省，應著力構筑多極發展格局，實施分區引導策略，因地制宜采用相應的空間布局形態，宜群則群、宜帶則帶。在國土和人口小省，著力提高資源環境承載能力，統籌協調人工與自然空間矛盾，促進城鎮和產業集中緊湊。對于地廣人稀、保護擔子重的省區，優先保證敏感脆弱資源保護，著力提高生態涵養能力，推動城鎮和產業綠色發展，以中心城市和重點城鎮為依托集中發展。

對于經濟發達、人口和城鎮密集省區，突出國際化、區域一體化戰略，促進城市群、都市圈、大灣區構建，促進城鎮有序集聚，補足對外開放、公共服務、基礎設施和公共安全短板，營造城鎮綠色隔離空間，塑造高質量發展城鄉格局；提升中心城市現代服務和治理能力，推進存量土地挖潛和城市更新；解決區域不均衡發展問題，探索為創新發展預留空間。對于中西部快速發展地區，加強人口和城鎮化規律研究，合理引導居住、就業、公共服務等空間配置，加快基礎設施網絡化建設，預留彈性發展空間；以中心城市為核心推動區域一體化發展，發揮對全省的龍頭帶動作用。對資源枯竭和欠發達地區，應著重研究收縮式發展、集約發展、轉型發展面臨的突出問題，調整發展思路，解決好民生保障問題，促進生態修復和產業轉型發展。

針對山地、濱海、林區、濱河、高原、平原等不同類型地區特點，研究在特殊地貌及氣候變化影響下，人地關系、生態保護、空間布局、城鄉建設、產業發展等方面的特有問題，分類制定規劃對策，突出特色資源保護利用，促進城鎮與特色自然景觀有機融合。

對于文化和風景名勝資源大省，應加強跨市縣宏觀尺度的自然風景、文化空間脈絡研究，尤其是大型遺址、國家公園、歷史文化名城名鎮、傳統村落以及河流通道等線性遺址脈絡，構建歷史傳承有序的自然文化空間格局，明確保護名錄和要求，嚴格控制開發建設行為。制定差異化用地屬性和開發強度管控措施，避免片面追求土地經濟效益而一味高密度、高強度開發，為保持風貌特色創造條件。

要達到上述要求，關鍵要避免對原有市縣規劃的簡單“拼盤”。這就要求加強專題研究，針對以上特色制定不同的規劃思路、確定合理的布局；通過集中評估市縣規劃找差距，據此加強對市縣規劃的統籌力度，使其與省級規劃“同唱一首歌”，確保國土空間布局整體科學有序、局部多姿多彩。

3、針對不同區域特點，豐富規劃體系、完善治理手段

國土空間尺度、市場化程度、特色管理需求、管理水平等因素，決定了管理思維、管理素質和治理方法的差異。省級規劃應根據自身特點，推進體制機制創新，完善國土空間規劃體系，提升精細化治理能力。

對于國土面積大省，可增加跨地市、跨流域的次區域國土空間規劃，加強分類研究和對市縣規劃的指導。如四川省，在規劃中結合省的“一干多支、五區協同”戰略，將國土空間按照地形地貌、城鎮密度、主體功能和行政區劃劃分為5個次區域，與省市兩級同步編制次區域國土空間規劃，加強對不同類型區域的特色研究、目標落實、空間統籌和共性問題解決，促進區域內空間協同和特色化發展。

對于市場經濟發達省區，應致力于探索政府調控職能與發揮市場配置資源作用二者之間的關系，做到剛彈結合，為預留發展空間、用地屬性管控等進行政策和機制創新。

對于具有各種特色要素的省區，如擁河、濱海、山地、生態修復、資源開采、文化大省，應開展相應的專項規劃和政策設計，加強特色資源保護利用管控和系統統籌，豐富規劃管理體系和管控工具，為因地制宜、特色發展保駕護航。

四結語

省級國土空間規劃只有充分認知省情特點，堅持因地制宜合理布局、有效管控，據此統籌協調好國家、省、市縣三級政府關切的重點問題，才能勝任三大職能，更好發揮戰略引領、統籌協調和管控指導作用，促進省域國土空間健康、持續、特色發展。

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