在自然資源部《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發(fā)展”作為一項重要原則被提出。在我國幅員遼闊的國土空間上，自然條件、人文特點、經濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段千差萬別，而這種差別在一個省（區(qū)）內也普遍存在。省級國土空間規(guī)劃和治理體系構建必須充分尊重這一客觀事實，采取因地制宜、特色發(fā)展方略，立足資源稟賦、適應發(fā)展階段，落實好國家主體功能區(qū)規(guī)劃等戰(zhàn)略要求，構建適合本省特點的空間規(guī)劃體系和空間開發(fā)保護格局，解決重點問題，回應治理需求，為國家治理體系現代化負起應有的責任。

關鍵詞
國土空間規(guī)劃，省級規(guī)劃，因地制宜，特色發(fā)展

一  因地制宜、特色發(fā)展是省級規(guī)劃的基本原則
省級國土空間規(guī)劃（簡稱“省級規(guī)劃”）作為五級三類國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，既承擔著落實國家戰(zhàn)略的使命，也是一省空間發(fā)展與保護的頂層設計和統(tǒng)籌市縣規(guī)劃的重要抓手，集三大職責于一身，在國家空間治理體系中地位重要、責任重大。

然而，在我國這一國土空間遼闊、區(qū)域差異懸殊、歷史成因復雜的大國，各省發(fā)展條件和問題千差萬別，國家使命各不相同，這種狀況也同樣存在于一省之內。省級規(guī)劃必須充分認清自身特點、找準特有問題、提出針對方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科學規(guī)劃、合理布局、健康發(fā)展和有效管控。因此，在最新出臺的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發(fā)展”作為6大原則之一被提出，應該說十分必要。

二  因地制宜、特色發(fā)展的內涵
省域國土空間具有自然、經濟、社會、管理、文化等五重空間屬性，據此其特色內涵可以歸納為9大方面：

（1）自然本底特色，包括地理區(qū)位、氣候條件、地形地貌、資源稟賦、開發(fā)條件等。

（2）規(guī)模尺度差異，大者如新疆、內蒙古、西藏等自治區(qū)，國土面積上百萬平方公里，地廣人稀、生態(tài)敏感度高，適宜生產生活空間有限；小者如福建、江蘇、浙江等，面積僅有十幾萬平方公里甚至更小，卻人口稠密、環(huán)境容量小。

（3）人口特色，包括人口年齡結構、教育程度、族群結構、就業(yè)特點、流動特征、收入水平等。

（4）發(fā)展階段特色，處于發(fā)達、快速發(fā)展、欠發(fā)達等不同階段。

（5）主導功能特色，在生態(tài)保護、農業(yè)開發(fā)、能源礦產、工業(yè)制造、科技研發(fā)、商貿金融、交通運輸、邊境貿易等功能中，某些主導功能相對突出且特色鮮明。

（6）人文特色，包括人與自然交互形成的山水城關系、歷史遺存、城鄉(xiāng)風貌、人文精神、風俗習慣等。

（7）集散特色，城鎮(zhèn)及人口的集聚度、積聚方式、空間分布特征、城鄉(xiāng)關系、產城關系等。

（8）特色問題不同，如在區(qū)域一體化、扶貧攻堅、生態(tài)保護修復、資源枯竭轉型、基礎設施補短板、自然災害防治等方面，各地面對的問題各有側重。

（9）管理特色，包括管理機構設置、政策法規(guī)、規(guī)劃體系、管理方式等。

上述差異的客觀存在，決定了解決問題重點、規(guī)劃思路和方法必然不同。省級規(guī)劃必須充分結合各自特點，因地制宜量體裁衣，制定富有針對性的目標定位、保護與發(fā)展重點、管控引導方法，避免一刀切和簡單照搬。只有規(guī)劃符合地方實際，才能擁有權威地位，統(tǒng)一各方思想行動，在協調市縣空間發(fā)展權的博弈中占據主動，更好履行三大職責。

三  因地制宜、特色發(fā)展的主要對策建議

要做到因地制宜、特色發(fā)展，需要重點加強以下三方面工作：

1、細化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進區(qū)域合理分工、特色發(fā)展

堅持主體功能區(qū)戰(zhàn)略是最基礎的因地制宜、特色發(fā)展。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國國土空間規(guī)劃的基本依據。它是基于各地區(qū)資源承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Σ煌?，對人口、經濟、空間和城鎮(zhèn)化布局的統(tǒng)籌謀劃和分類導控，充分體現了因地制宜、特色發(fā)展。但一直以來，該規(guī)劃在省、市縣層級并未得到落實，其中既有技術原因、也有政策和手段滯后問題。然而不可否認，其基本思想和總體格局科學合理，適合作為國土空間規(guī)劃依據，所需的是在各層級規(guī)劃中落實和細化分解，使各類國土空間的主體功能得到強化，讓開發(fā)和保護各得其所、效益最優(yōu)。

此次“五級三類”國土空間規(guī)劃同步開展、上下互動，通過三調、雙評價等工作，自下而上摸清底圖底數，基礎工作扎實，有利于摸清各地特點、弄清問題和矛盾沖突焦點，把握地方發(fā)展訴求，為推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的逐層落實提供了技術保障。

細化落實主體功能區(qū)規(guī)劃包括兩個層面：一是按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，落實本省保護與開發(fā)目標和對策；二是根據省情，研究確定省內主體功能區(qū)劃分，制定分類推進的目標對策。尤其是對禁止、限制開發(fā)地區(qū)，更好落實生態(tài)保護紅線、基本農田、自然保護地等保護性內容，加強對人口、城鎮(zhèn)、村莊、資源開發(fā)的控制力度，為制定轉移支付等政策奠定基礎；對重點、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，加強城鎮(zhèn)化問題研究和對各類要素集聚的引導，促進城鎮(zhèn)群、都市圈、中心城市和重點開發(fā)區(qū)域合理布局、分工協同，建設用地集約高效，基礎設施互聯互通，提升國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。在土地要素、基礎設施、公共服務、產業(yè)平臺配置等方面提供必要支持，為發(fā)揮集聚效應、促進經濟轉型和高質量發(fā)展創(chuàng)造條件。

典型如青海省，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中，很大部分被納入限制、禁止開發(fā)區(qū)，因此省級戰(zhàn)略中把開發(fā)重點放在以西寧、海東為核心的蘭西城市群，其他地區(qū)實施更嚴格的保護和限制開發(fā)要求。

堅持主體功能區(qū)戰(zhàn)略，最關鍵的是在空間資源配置上避免平均主義。為此，要在充分調研、科學研究基礎上，加強對各類型區(qū)主導功能的研判，實事求是制定目標對策、分解控制指標（尤其是城鄉(xiāng)建設用地指標），避免被地方“綁架”而失去調控作用。

2、立足省情特點，科學合理優(yōu)化國土空間格局，突出本地特色

國土空間尺度、人口和城鎮(zhèn)規(guī)模、經濟發(fā)展程度、自然資源條件、歷史文化特色等的差異，決定了省級規(guī)劃的思路和布局模式的截然不同。

對于國土和人口大省，應著力構筑多極發(fā)展格局，實施分區(qū)引導策略，因地制宜采用相應的空間布局形態(tài)，宜群則群、宜帶則帶。在國土和人口小省，著力提高資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌協調人工與自然空間矛盾，促進城鎮(zhèn)和產業(yè)集中緊湊。對于地廣人稀、保護擔子重的省區(qū)，優(yōu)先保證敏感脆弱資源保護，著力提高生態(tài)涵養(yǎng)能力，推動城鎮(zhèn)和產業(yè)綠色發(fā)展，以中心城市和重點城鎮(zhèn)為依托集中發(fā)展。

對于經濟發(fā)達、人口和城鎮(zhèn)密集省區(qū)，突出國際化、區(qū)域一體化戰(zhàn)略，促進城市群、都市圈、大灣區(qū)構建，促進城鎮(zhèn)有序集聚，補足對外開放、公共服務、基礎設施和公共安全短板，營造城鎮(zhèn)綠色隔離空間，塑造高質量發(fā)展城鄉(xiāng)格局；提升中心城市現代服務和治理能力，推進存量土地挖潛和城市更新；解決區(qū)域不均衡發(fā)展問題，探索為創(chuàng)新發(fā)展預留空間。對于中西部快速發(fā)展地區(qū)，加強人口和城鎮(zhèn)化規(guī)律研究，合理引導居住、就業(yè)、公共服務等空間配置，加快基礎設施網絡化建設，預留彈性發(fā)展空間；以中心城市為核心推動區(qū)域一體化發(fā)展，發(fā)揮對全省的龍頭帶動作用。對資源枯竭和欠發(fā)達地區(qū)，應著重研究收縮式發(fā)展、集約發(fā)展、轉型發(fā)展面臨的突出問題，調整發(fā)展思路，解決好民生保障問題，促進生態(tài)修復和產業(yè)轉型發(fā)展。

針對山地、濱海、林區(qū)、濱河、高原、平原等不同類型地區(qū)特點，研究在特殊地貌及氣候變化影響下，人地關系、生態(tài)保護、空間布局、城鄉(xiāng)建設、產業(yè)發(fā)展等方面的特有問題，分類制定規(guī)劃對策，突出特色資源保護利用，促進城鎮(zhèn)與特色自然景觀有機融合。

對于文化和風景名勝資源大省，應加強跨市縣宏觀尺度的自然風景、文化空間脈絡研究，尤其是大型遺址、國家公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落以及河流通道等線性遺址脈絡，構建歷史傳承有序的自然文化空間格局，明確保護名錄和要求，嚴格控制開發(fā)建設行為。制定差異化用地屬性和開發(fā)強度管控措施，避免片面追求土地經濟效益而一味高密度、高強度開發(fā)，為保持風貌特色創(chuàng)造條件。

要達到上述要求，關鍵要避免對原有市縣規(guī)劃的簡單“拼盤”。這就要求加強專題研究，針對以上特色制定不同的規(guī)劃思路、確定合理的布局；通過集中評估市縣規(guī)劃找差距，據此加強對市縣規(guī)劃的統(tǒng)籌力度，使其與省級規(guī)劃“同唱一首歌”，確保國土空間布局整體科學有序、局部多姿多彩。

3、針對不同區(qū)域特點，豐富規(guī)劃體系、完善治理手段

國土空間尺度、市場化程度、特色管理需求、管理水平等因素，決定了管理思維、管理素質和治理方法的差異。省級規(guī)劃應根據自身特點，推進體制機制創(chuàng)新，完善國土空間規(guī)劃體系，提升精細化治理能力。

對于國土面積大省，可增加跨地市、跨流域的次區(qū)域國土空間規(guī)劃，加強分類研究和對市縣規(guī)劃的指導。如四川省，在規(guī)劃中結合省的“一干多支、五區(qū)協同”戰(zhàn)略，將國土空間按照地形地貌、城鎮(zhèn)密度、主體功能和行政區(qū)劃劃分為5個次區(qū)域，與省市兩級同步編制次區(qū)域國土空間規(guī)劃，加強對不同類型區(qū)域的特色研究、目標落實、空間統(tǒng)籌和共性問題解決，促進區(qū)域內空間協同和特色化發(fā)展。

對于市場經濟發(fā)達省區(qū)，應致力于探索政府調控職能與發(fā)揮市場配置資源作用二者之間的關系，做到剛彈結合，為預留發(fā)展空間、用地屬性管控等進行政策和機制創(chuàng)新。

對于具有各種特色要素的省區(qū)，如擁河、濱海、山地、生態(tài)修復、資源開采、文化大省，應開展相應的專項規(guī)劃和政策設計，加強特色資源保護利用管控和系統(tǒng)統(tǒng)籌，豐富規(guī)劃管理體系和管控工具，為因地制宜、特色發(fā)展保駕護航。

四  結  語

省級國土空間規(guī)劃只有充分認知省情特點，堅持因地制宜合理布局、有效管控，據此統(tǒng)籌協調好國家、省、市縣三級政府關切的重點問題，才能勝任三大職能，更好發(fā)揮戰(zhàn)略引領、統(tǒng)籌協調和管控指導作用，促進省域國土空間健康、持續(xù)、特色發(fā)展。